Osmanlı Devleti’nden Günümüze Maden Mevzuatının Gelişimi

Osmanlı madenciliği, özel olarak Almanya'nın ve Balkanların deneyiminden yararlanmıştır. XV. veXVI. yüzyıllarda Avrupa'daki ülkeler ile aynı kulvarda yarışır durumda olan Osmanlı madenciliği, XVIII. yüzyıldan başlayarak güncel gelişmelere ayak uyduramayarak gerilemeseyri göstermiştir. Devlet ve toplum yaşamının her nokta ve safhasında yaşamsal bir rol üstlenen madenciliğin ihmal edilmesi sonucunda dışa bağımlılık kaçınılmaz olmuştur. Bu durumun önüne geçebilmek adına, XIX.yüzyıl başlarından itibaren zarar etmekte olan (rantabl/ekonomik olmayan) madenlerin verimlilik ve kârlılık bakımından daha iyi şekle dönüştürülebilmesi için Avrupa’daki ülkelerden madencilik-maden işletmeciliği alanında bilgili olan yüksek mühendisler yurda getirtilmiş ve bu uygulamalar

29

yaklaşık yüzyıl süresince devam edegelmiştir. Bu nedenledir ki, 1861 yılında, 1869 yılında, 1887 yılında ve 1906 yılında yürürlüğe girmiş olan, madenlerin üretimi ve vergilendirmesi açısından esasları belirleyen "nizamnâmeler"le de madencilik alanının hukuksal zemini oluşturulmaya çalışılmıştır45

.

Osmanlı'da madenlerle ilgili ilk düzenleme olan Arazi Kanunnamesi 1858 yılında (23 Şevval 1274) yürürlüğe girmiştir. Bu kanunla birlikte madenlerden ‘Zekâtı Rikâz’adıyla 1/5 oranında vergi alınmasına başlanmıştır46

.

1858’de uygulanmaya başlanan "Arazi Kanunnamesi"nin, "madenlerin mülkiyeti ve alınacak vergiler"i düzenleyen 107. maddesindeki, "işletme yöntemleri, imtiyaz sahiplerinin sorumlulukları, işçilerin durumları, yakacak temini, …" vb. birçok konudaki eksiklik, 1856 yılında "Hazine-i Hassa Nezareti’nde (Osmanlı padişahlarının şahsi gelir ve giderlerine ait işlere bakan teşkilat)" haftada iki gün toplanacak özel bir komisyon kurulmasına yol açmıştır. Bu komisyonun kurulmasına önayak olan bir diğer gelişme ise, XIX. yüzyıl ortalarında şahısların maden imtiyazlarına olan ilgilerinin artmasıdır. Yapılan bu çalışmalar neticesinde, Arazi Kanunnamesi’ni, 28 Mayıs 1861 (9 Muharrem 1278) tarihinde yürürlüğe giren Maâdin Nizamnamesi takip etmiştir.

28 Mayıs 1861 tarihli Maâdin Nizamnamesi’nin girişinde madenler ikiye ayrılmıştır47

:

- "Mevadd-ı Madeniye: Altın, gümüş, kurşun, bakır kalay, nikel, civa, çinko, manganez, krom, kükürt, kobalt,zımpara, şap, maden kömürü ve kaya tuzu. - Mevadd-ı Gayrı Madeniye: Mermer, çakmak ve alçı taşı, kireç, porselen

toprağı, kum, kil, lüle yapımında kullanılan toprak ve taş çeşitleri."

Beş bölüm ve 54 maddeden oluşan 28 Mayıs 1861 tarihli Maâdin Nizamnamesi’ne göre, "bir kişi, sahip olduğu arazide izin ve ruhsat almaksızın maden araması yapabilecek, diğer taraftan mîrî arazi (hüküm ve tasarrufu devlete ait olan araziler) için ilgililerin devletten ruhsat alması hükme bağlanmıştır. Bu arazilerde arama

45 _{Keskin, Ö., (2011), Osmanlı Devleti’nde Maden Hukukunun Tekâmülü (1861-1906), Ankara}

Üniversitesi Osmanlı Tarihi Araştırma ve Uygulama Merkezi Dergisi, Sayı:29, s.125-148, Ankara.

46 _{Birön, C., Atak, S., (1986), Maden Mühendisliğine Giriş, Çağlayan Kitabevi, s.151, İstanbul.}

47

30

yapacak kişiler vilayet ve kaza bazında, maden sahasını, maden cinsini ve keşif kazıları sırasında meydana çıkabilecek zararları tazmin edeceklerini başvuru yapacakları dilekçede belirtmek zorundadır. Bu amaçla verilecek taharri (arama) ruhsatlarının süresi iki yılla sınırlıdır."

Nizamname incelendiğinde öne çıkan bir başka detay, Osmanlı tebaasının tek başına veya yabancılarla ortak imtiyaz talep edebildikleri ve işletme ruhsatının da on yıl süreli olduğudur. 1861 tarihi Nizamname’de, Devlet, madencilikle iştigal edenlerin gelirlerinden, vergi olarak % 25 oranında büyük bir hisse alınmasını öngörmüştür. Bu oran neticesinde madenciliğin ilerlememesi durumu ortaya çıkmış, bu dönemde madenler, giderek yabancı sermaye yönetimlerine geçmiştir48.

"Yaklaşık sekiz yıl boyunca uygulamada olan 1861 Maâdin Nizamnamesi ile uygulamada elde edilen deneyimler neticesinde ve özellikle 1867’de yabancıların Osmanlı coğrafyasından toprak almalarına izin verilmesinin de etkisiyle", 1810 tarihli Fransız Maden Kanunu’nu esas alınarak,1869 yılında yeni Maâdin Nizamnamesi yürürlüğe girmiştir49.

Maden hukukunun daha da kapsamlı olarak ele alındığı 1869 tarihli Maâdin Nizamnamesi, madenleri üç bölüme ayırmıştır50:

- "Mevadd-ı Madeniye: Altın, gümüş, demir, kalay, çinko gibi damar veya tabaka halinde bulunan madenler.

- Maâdin-i Asliye: Yüzeyde dağınık olarak bulunan taş çeşitleri.

- Maâdin-i Sathiye: Alaşımlı kum, şaplı toprak gibi daha az hafriyat ile çıkarılan maden cinsleri."

Bu nizamnamenin ilk kayda değer noktası, imtiyaz süresinin 99 yıl olarak belirlenmesidir. Öncesinde on yıl olan sürenin uzatımı, gerçek maden yatırımcısının önünü açabilecek bir gelişme olarak kayda geçmiştir. Yine aynı bağlamda, "yabancılara tek başlarına ve kendi adlarına ihalelere girebilme hakkının verilmesi ve imtiyaz hakkının, diğer mal ve eşyalar gibi başkalarına satılma olanağı yaratmasına

48 _{Birön, C., Atak, S., (1986), Maden Mühendisliğine Giriş, Çağlayan Kitabevi, s.21, İstanbul.}

49 _{Günay, Ö., (2016) Maden Hukuku, Kavramlar, İlkeler, Tanımlar, Seçkin Yayınları, s.53, Ankara.}

50

31

veya varislere intikal edebilmesi" anlamına geldiğinden, mülkiyet noktasında önemli bir yenilik olmuştur.

1869 yılında yürürlüğe giren bu Nizamname'yle "vergi konusu" da ele alınmış, ihtilafları ortadan kaldıracak önlemler alınmaya çalışılmış olmakla birlikte, "maden hafriyatı için tahsis edilen araziden ‘Resm-i Mukarrer’ adıyla dönüm başına ve senelik olarak beş para ve bir yılda çıkarılacak cevher hasılatından % 1-5 aralığında “Resm-i Nisbî’ tahsil edilecektir. Ferman harcı ise artırılarak 50-200 lira olarak belirlenmiştir. Kazazedelere mahkemenin belirleyeceği tazminatların verilmesi, kazayı zamanında haber vermeyen kişilere ve teknik aksaklıktan meydana gelen kazaların sorumlularına da para cezaları verileceği karara bağlanmıştır"51.

Türkiye'de yeni maden cevheri yataklarının bulunması ve bunu takip eden gelişmeler bir süreklilik halini almış; fakat bu çalışmaların genel olarak yabancı kişi veya şirketlerce gerçekleştirilmelerinden ve ülkede yetişmiş teknik personel bulunmamasından olsa gerek, 1872 yılında ‘Orman ve Maâdin Mektebi’ açılmıştır. Orman ve Maâdin Mektebi’nde, maden arama, ölçekli harita yapma, damarların gidişini takip etme, maden üretimini kontrol etme görevlerini yapmak üzere personel yetiştirilmesine başlanmıştır52

.

1869’da uygulanmaya başlanan Maâdin Nizamnamesi sonucunda, "ihale ve idare" alanlarındaki yaşanmakta olan sorunlara son vermek amacıyla 1873 yılı sonlarına doğru başkaca komisyon kurulması gereği doğmuştur. Dönemin "Orman ve Maâdin Müdürü Bedros Kuyumciyan"ın da aralarında olduğu özel komisyonun yoğun mesaileri ve diğer ülkelerle karşılaştırmalı incelemeleri sonucunda, Osmanlı Devleti’nin üçüncü Maden Nizamname'si olan üçüncü nizamname 7 Eylül 1887’de yürürlüğe girmiş,9 bölüm ve 92 maddeden oluşmuştur53

.

Üçüncü Nizamname’nin ilk bölümü "madenlerin tasnifi ve buna göre imtiyaz sürelerini belirlemek" olmuştur. Bu Nizamname ile getirilen yeniliklerden biri – "üretimin devamlılığını da sağlamak üzere–, üretimde kullanılan hayvan, her çeşit

51 _{Günay, Ö., (2016) Maden Hukuku, Kavramlar, İlkeler, Tanımlar, Seçkin Yayınları, s.55, Ankara.}

52 _{Birön, C., Atak, S., (1986), Maden Mühendisliğine Giriş, Çağlayan Kitabevi, s.152, İstanbul.}

53 _{Günay, Ö., (2016) Maden Hukuku, Kavramlar, İlkeler, Tanımlar, Seçkin Yayınları, s.56-57,}

32

araç-gereç ve bir yıllık levazımâtın demirbaş kabul edilerek bunların borç karşılığında hacze izin verilmemesi maddesi olmuştur. Madeni keşfedene verilen ‘Mucitlik Hakkı’ adındaki tazminat ve vergi oranlarındaki değişiklik maddeleriyle de yeni düzenlemeler yapan 1887 Nizamnamesi, beş para olan Resm-i Mukarrer’i on kuruşa yükseltmiş, bir yılda çıkarılan cevherden alınan Resm-i Nisbî’yi ise maden çeşidine göre %1-5 ve % 10-20 arasında değiştirmiştir. Madenin kötü idaresinden ve teknik aksaklıklardan meydana gelecek kazalardan alınacak para cezaları 50-100 altın olarak yeniden belirlenmiştir. İstanbul’daki maden hafriyatları, her ne statüde arazi olursa olsun, Padişahın iznine tabii olmuştur. Resmi işlemleri tamamlanıp Taharri (arama) ruhsatı alması uygun olanlar, iki ay süresince ruhsatlarını almazlarsa haklarını kaybedeceklerdir"54

.

Osmanlı Devleti dönemindeki son maden mevzuatı olma özelliği taşıyan 26 Mart 1322 (1906) tarihli Maâdin Nizamnamesi, önceki mevzuatlardaki kimi maddelerin izlerini taşımaktadır. "Madenlerin tasnifi, imtiyaz süreleri, yabancıların maden ihalelerine girebilmeleri, madeni keşfedene verilen mucitlik hakkı ve miktarı", maden imtiyazı talep edenler tarafından 1/5000 ölçekli haritaların tanzimi ve ihalenin gazetelerde ilanı gibi esaslar aynen korunmuş, bürokratik işlemlerin bir yıl ile sınırlandırılması yasaya bağlanmıştır. Bu hükümle amaçlanan nokta, yabancı yatırımcıların bürokratik işlemlerin çok uzun sürmesi yönündeki kronik şikayetlerinin önüne geçmektir. Arama ruhsatı verme yetkisinin yine ilgili vilayet valiliklerince yerine getirilmesi hükmü korunurken, ruhsatın uygunsuzluğu durumunda "mültezim veya maden şirketine Bâbıâlî’ye (Sadrazam Sarayı, şimdiki Başbakanlık) müracaat etme hakkı" tanınmıştır. Bu halde, bütün işlemlerin 8 ayda tamamlanmaz ise vilayet makamının vermiş olduğu ruhsatın geçerli olacağı; "arama yapılacak arazide askerî, dinî ve devlete ait yapıların zarar görme riski sabit olursa", izin verilmeyecektir. Mühendis ve ustabaşı dışındaki çalışanlar Osmanlı tebaasından ve yöre halkından seçilecektir. Bu vesileyle, özellikle sınırda bulunan maden bölgelerinde, demografik yapının değiştirilmeye çalışıldığı iddialarının önüne geçilecektir. Bu Nizamname, 23.06.1942 tarihi 4268 sayılı yasanın kabulüne değin yürürlükte kalmasıyla, Osmanlı ve takiben Türkiye Cumhuriyeti dönemini de

54 _{Günay, Ö., (2016) Maden Hukuku, Kavramlar, İlkeler, Tanımlar, Seçkin Yayınları, s.56-57,}

33

kapsayacak şekilde, o zamana değin yürürlüğe girmiş maden mevzuatları arasında, en uzun süre yürürlükte kalan maden mevzuatı olmaz özelliği taşımaktadır55

.

1921 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce kabul edilen 121 sayılı ‘Havzai Fahmiye Amele Kanunu’ ile de, maden işletme sahiplerinin madenler ve çalıştırdıkları işçilerle ilgili sorumluluklarına ve madencilik sektöründeki iş yaşamının düzenlemesine dair çok yönlü, sosyal içerikli önemli düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemeler aşağıdaki gibidir56

:

- İşyerlerine hamam yapılması,

- 18 yaşından küçük gençlerin çalıştırılmaması, - İşçinin kaydının yapılması,

- Müfettişlere sunulması,

- % 1’er oranda işçi ve işverenden kesinti yapılarak Amele Birliği Sandığı’nın kurulması,

- Alet-edavat ve hayvanların madenci tarafından tazmin olunması, - İşçinin ücretsiz tedavi ettirilmesi,

- Hastane-eczane tesislerinin yapılması, - Kazada ölenlere tazminat verilmesi, - Sekiz saatten fazla çalışma yapılmaması,

- Kanuna uygun davranmayanların ruhsatlarının iptali, - Asgari ücretin İktisat Vekâleti’nce tespit edilmesi, - Mescit, okul yaptırma ve öğretmen tutma mecburiyeti

Cumhuriyet döneminde ilk kez 1924 yılında ‘Yüksek Maden ve Sanayi Mektebi’ Zonguldak’ta açılmış, 1931 yılına kadar mezun vermesinin yanında öğrenci azlığı ve öğretim kadrosu teminindeki zorluklar nedeniyle 1931’de kapatılmıştır.

1923 yılındaki İzmir İktisat Kongresi ile özel sektöre açılan madencilik sektörü, yerli ve yabancı yatırımcıların yoğun yatırımlar almasıyla sonuçlanmıştır.

55 _{Günay, Ö., (2016) Maden Hukuku, Kavramlar, İlkeler, Tanımlar, Seçkin Yayınları, s.57, Ankara.}

56

34

23 Haziran 1942 tarih "4268 sayılı Madenlerin Aranması ve İşletilmesine Dair Kanun" ile getirilen yenilik, mesul müdür ve fennî nezaretçi kavramı olmuştur. Bu yasadaki en önemli madde 11. Maddede belirtilen kazalarla ilgili işçiye ödenecek tazminatlara ilişkindir. Bu kanundan sonra işçi hak ve sorumlulukları ile ilgili tüm düzenlemeler farklı bir kanunda düzenlenmiştir57

.

11 Mart 1954’te yürürlüğe giren 6309 sayılı Maden Kanunu’nun, kimi kaynaklarda, özellikle yabancı sermayeye ruhsat verme güvencesi için getirilmiş olduğu açıklanmaktadır. Tabii ki bunun aksi de savunulagelmiştir. Bu kanunda 1942’de yürürlüğe giren "4268 sayılı Madenlerin Aranması ve İşletilmesine Dair Kanun"da yer alan mesul müdür ve fennî nezaretçi kavramları aynen yer almakla birlikte, iş emniyeti ve işçi sağlığı konuları özellikle üzerinde durulan konular olmuştur. 6309 sayılı Maden Kanunu’nda ‘Devlet Hakkı’ kavramı ilk defa kullanılmış, Devlet Hakkı Tarifesi’nin nasıl oluşacağına, kimler tarafından ve ne şekilde tesbit edileceğine dair hükümlere yer verilmiş, her çeşit maden arama ve işletme sahalarında; mühendisler, fen memurları, ustabaşılar ve mütehassıs işçiler dışındaki tüm çalışanların Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı olma şartı getirilmiştir58

.

1970’li yıllarda madencilik sektöründeki önemli gelişmelerden birkaçı, dünyada meydana gelen petrol krizleriyle bu krizlerin madencilik sektörüne etkileri, öte taraftan linyit tüketimine dayananan termik santrallerin daha da çok planlanarak işletmeye alınması nedeniyle yürürlüğe konulan ve özel sektör elinde bulunan birçok madencilik işletmesi mülkiyetlerinin de devletleştirilerek kamu yönetimine geçmesine ilişkin 04.10.1978 tarihli ve "2172 sayılı Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun" yürürlüğe girmiş, birçok maden ocağı devletleştirilmiştir.

1980 yılından başlayarak ekonomik yapıdaki kamusal mekanizmaların serbest piyasa mekanizmaları ile değişimi sonucu; serbest ticaret, özelleştirme, tarımsal destekleme ve enerjiyle ilgili devlet politikası alanları Dünya Bankası ile yapılmış olan antlaşmalar yönünde şekillendirilmiştir. 1983’te çıkarılan 2840 sayılı yasa ile 2172 sayılı yasada kamulaştırılan sahaların kamulaştırılması iptal edilip, eski sahiplerine iade edilmiş, stratejik madenlerin ise devletleştirilmesi karara bağlanmıştır.

57 _{Günay, Ö., (2016) Maden Hukuku, Kavramlar, İlkeler, Tanımlar, Seçkin Yayınları, s.58, Ankara.}

58

35