Bütçe harcamaları zorunlu ve zorunlu olmayan harcamalar olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Zorunlu harcamalar AB’nin kurucu anlaşmaları ile ile AB’nin yaptığı diğer anlaşmalar çerçevesinde yapılan harcamalardır. Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönverme Fonu’na ilişkin harcamalar, zorunlu harcamalardır. Bu bağlamda anlaşma ve akitlerde yer almayan harcamalar zorunlu olmayan harcamalardır39.
8.1. Tarımsal Garanti ve Yön Verme Fonu (FEOGA)
OTP harcamaları, Roma Antlaşması uyarınca oluşturulmuş olan Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (FEOGA) tarafından karşılanmaktadır. FEOGA, Topluluk genel bütçesinin bir parçası olmasından dolayı mali anlamda özerk bir fon değildir. Dolayısıyla Topluluğun genel bütçe prosedürü, bu fonun finansmanında da
38 İktisadi Kalkınma Vakfı, Avrupa Topluluğu OTP Problemleri ve Reform Çalışmaları, İKV Yayınları,
geçerlidir. Topluluğun kurulmasından 1970 yılına kadar topluluk bütçesi, uluslararası örgütlerde olduğu gibi, üyelerin mali katkılarından oluşmaktaydı. 1970 yılında oluşturulan öz kaynaklar sistemi ile topluluk, mali özerkliğe kavuşturulmuştur. Topluluk bütçesinin tamamının öz kaynaklardan karşılanması ise 1978 yılından itibaren mümkün olabilmiştir40.
FEOGA, kurulduğundan bu yana topluluk bütçesinden en fazla pay ayrılan fondur. Oluşturulduğu ilk yıllarda topluluk bütçesinin %90’ını teşkil eden FEOGA’nın payı yıllar içinde azalma eğilimi göstermiş ve 2003 bütçesinde FEOGA’nın Garanti Bölümü için %44.9’luk bir düzeye inmiştir. FEOGA’nın Yönlendirme Bölümü ise AB Yapısal Fonları çerçevesinde değerlendirilmektedir. FEOGA’nın bütçe payının önemli ölçüde azalmasında çeşitli etkenlerin rolü olmuştur. Topluluk, ilk kurulduğu dönemden bu yana geçen sürede sanayi, ticaret ve çevre gibi alanlarda ortak politikalar belirlemiştir. Bu nedenle Topluluk bütçesinden pay ayrılması gereken alanların sayısı ve çeşidi artmıştır. Bunun yanında OTP’nin yeniden yapılandırılmasına yönelik reform çalışmaları da FEOGA’nın bütçe payının azalmasında önemli rol oynamıştır. FEOGA kurulduğundan bu yana, Garanti ve Yönverme bölümlerinin fon içerisindeki payları oldukça dengesiz olmuştur. 1964-74 yılları arasında, fonun yaklaşık yüzde 90’ını Garanti bölümü oluştururken, bu oran 1985 yılında yüzde 96.7’e yükselmiştir. Ancak, 1985 yılından itibaren, Yönverme bölümünün payı artmaya başlamış ve 1993 yılında Garanti bölümünün oranı yüzde 91.4’e gerilemiştir41.
FEOGA’ya AB bütçesinden ayrılan payın zamanla azalmasına rağmen bu oranın halen bütçenin yaklaşık yarısı seviyesinde olması, OTP’nin topluluk bütçesindeki en büyük ve önemli kalem olmaya devam ettiğini göstermektedir. Üstelik 2003 yılı bütçesinin gelirlerinin yalnızca %1.5’inin tarım kaynaklı olması da topluluk bütçesinin belirlenmesi sürecinde FEOGA ve OTP ile ilgili yaşanan yoğun tartışmaların nedenini açıklamaktadır42.
8.1.1. FEOGA Garanti Bölümü
FEOGA’ya 2003 yılı bütçesinden ayrılan miktar 44,780 milyon euro düzeyindedir. Bu rakam, AB ülkelerinin toplam GSYİH’sinin %0.5’i gibi bir oranı
39 Dura, Atik, Avrupa Birliği, Gümrük Birliği ve Türkiye, Nobel Yayınları, Ankara, 2000, s:133. 40 Candan, a.g.e.,s:13
41 Dinler, a.g.e., s:328 42 Candan, a.g.e., s:14
ifade etmektedir. FEOGA’nın çok büyük bir bölümünü oluşturan Garanti Bölümü, Ortak Piyasa Düzenleri çerçevesinde fiyat ve pazar mekanizmalarının uygulanmasıyla ilgili tüm zorunlu harcamaların finansmanında kullanılmaktadır. Garanti Bölümü 1992 yılına dek büyük çoğunluğu müdahale alımları, stoklama giderleri ve ihracat iadeleri gibi yollarla ürünlere fiyat desteği sağlanmasında kullanılıyordu. Ancak 1992 yılında gerçekleştirilen MacSharry reformları ile fiyat desteği sağlamaya yönelik önlemlerin payı azaltılarak bunun yerine üreticilere yapılan doğrudan ödemelerin Garanti Bölümü içindeki oranı artırılmıştır. 2003 yılında Garanti Bölümü harcamalarının %58.5lik kısmı bitkisel ürünlere, %29.3’ü hayvansal ürünlere. %10.5’i de kırsal kalkınmanın teşvik edilmesine ayrılmıştır. Sektörel bazda incelendiğinde ise en fazla harcamanın tahıl ürünleri ile sığır ve dana eti için yapıldığı görülmektedir43.
Tablo 1- Garanti Bölümü Harcamalarının Fonksiyonel Dağılımı Doğrudan gelir desteği
İhracat geri ödemeleri Depolama yardımı Tüketim yardımı
İşleme ve pazarlama yardımı Yönlendirme primi Müdahale alımları Diğer destekler % 67,08 % 15,09 % 5,94 % 3,99 % 3,70 % 1,60 % 0,60 % 2,00
Kaynak: Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı, Avrupa Birliği’ne Giden Yolda Türk Tarımı, Ankara-
Mart 2000,s:14
Garanti Bölümü harcamalarının fonksiyonel dağılımına bakıldığında en büyük payın doğrudan gelir desteğine ayrıldığını görmekteyiz. Diğer yandan en az payı da müdahale alımları almaktadır. AB doğrudan gelir desteği ile çiftçilerin üretimine direkt destek vermektedir. Müdahale alımları ise çok düşük seviyededir.
Tablo 2- Garanti Bölümü’nden Harcama Yapılan Sektörler
Ortak Piyasa Düzenine Tabi Ürünler Harcama (Milyon Euro)
Harcamanın FEOGA İçindeki Payı (%) Tarla bitkileri (hububat, yağlı tohumlar ve
proteinli bitkiler) Sığır eti Süt ve süt ürünleri Zeytin yağı Şeker Meyve-sebze Koyun-keçi eti Tütün Şarap
Lif bitkileri ve ipek böceği Kurutulmuş yem
Domuz eti, kümes hayvanları, yumurta Diğer tarım ürünleri
Diğer hayvancılık ürünleri ve önlemler Diğer harcamalar Ek tedbirler 17 831 4 916 2 621 2 251 1 937 1 701 1 755 980 661 968 388 365 305 49 1 095 2 617 44,1 12,2 6,5 5,6 4,8 4,2 4,3 2,4 1,6 2,4 1,0 0,9 0,8 0,1 2,7 6,5
Kaynak: Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı,Avrupa Birliği’ne Giden Yolda Türk Tarımı, Ankara-Mart
2000,s:14
Garanti Bölümü’nden harcama yapılan sektörlere bakıldığında, en çok harcama yapılan sektörün tarla bitkileri olduğunu görmekteyiz. Daha sonra en büyük harcamayı sığır eti almaktadır. En az harcamayı ise diğer hayvancılık ürünleri almaktadır. Yukarıdaki tabloda da görüldüğü gibi AB tarımsal ürünlere öncelik vere- rek onlara daha fazla harcama yapmaktadır.
8.1.2. FEOGA Yönlendirme Bölümü
FEOGA bütçesinin küçük bir kısmını oluşturan Yönlendirme Bölümü için bütçeden ayrılan miktar 3,122 milyon eurodur44. Bu fon, kırsal kalkınma tedbirlerinin finansmanında ve tarım sektöründe yapısal politikalara ilişkin önlemlerde kullanılmaktadır. Bu önlemler, tarımsal mekanizmaların iyileştirilmesi için yatırım, altyapı ve eğitim gibi alanlardaki projeleri içermektedir.
OTP’nin finansmanında kullanılan diğer kaynaklar ise bölgeler arasındaki gelişmişlik farklılıklarını ortadan kaldırmak için oluşturulmuş Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (FEDER), AB çapında mesleki eğitim, istihdam ve insan kaynaklarının geliştirilmesi hedefiyle oluşturulan Avrupa Sosyal Fonu (FSE) ve kırsal kalkınmayı destekleyen faaliyetleri bütünleştirmeyi hedefleyen LEADER adlı programdır. FEOGA’nın Yönlendirme Bölümü’ne ilişkin yapısal hedeflerin finansmanında kullanılan mekanizmalar esasen AB’nin yapısal politikaları çerçevesinde oluşturulmuş olan fonlardır.
Yönverme Bölümü’nün finansmanında iki tür eylem vardır;
Dolaylı Eylemler: Yönverme Bölümü, topluluk kuralarına uygun olarak üye devletlerce finanse edilen harcamaları geri ödemektedir. Geri ödenen miktar, yatırımın yüzde 25’i kadardır. Ancak, geri kalmış bölgelere yüzde 65’e kadar geri öedeme yapılabilmektedir.
Doğrudan Eylemler: Yönverme Bölümü başvuran kuruluşa belirli bir yatırım projesi için doğrudan yardımda bulunur. Bu eylemde tek şart, üye devletin söz konusu projeyi onaylaması ve finansmanına katkıda bulunmasıdır. Yardımın oranı bölgelere göre farklılık gösterir45.