2. AVRUPA VATANDAŞLIĞI
1.1. Ombudsman Kavramı ve Tarihsel Gelişimi
Ombudsman kavramını tanımlanırken her ülke kendine adapte ettiği bu kurumu farklı şekillerde tanımlamışlardır. Fakat genel olarak baktığımızda; Ombudsman kelimesi İsveççeden gelmektedir. İsveççede “ombuds” aracı anlamına gelmektedir. “man” ise kişi anlamındadır. Bu iki kelimenin birleşmesinden oluşan Ombudsman genel anlamda aracı kişi anlamındadır. Burada bazen “man” sözcüğünün kadınlara karşı bir ayrımcılık olarak yorumlanmaması için “ombudsperson” da kullanılmaktadır.75 Ombudsman için ayrıca, İngiltere’de “Yönetim İçin Halk Komiseri”, Fransa’da “Arabulucu (mediateur)”, Kanada’da “Yurttaş Koruyucusu”, İtalya’da “Sivil Haklar Savunucusu”, Avusturya’da “Halk Avukatı”, Polonya’da “Yurttaş Hakları Savunucusu” gibi isimler de kullanılmaktadır.76 Biz bu kavramı çalışmamızda Ombudsman olarak kullanacağız.
Türkçe’ye Kamu Denetçisi olarak çevrilen Ombudsman, İsveççede genellikle delege, avukat, vekil veya bir diğer kişi veya kişiler tarafından o kişi veya kişiler adına hareket etmeye ve onların haklarını korumaya yetkili kılınmış kimseyi ifade etmek için kullanılır. Kurum olarak ise Ombudsman terimi Parlamento tarafından Parlamentoyu temsil etmek üzere seçilmiş kimse veya kimseler anlamına gelmektedir.77
Ombudsman, "prensip itibariyle parlamento tarafından atanan, ancak hükümete karşı olduğu kadar, parlamentoya karşı da bağımsız olan, yönetimin eylem ve işlemlerinden zarar gören kişilerin hiçbir şekle bağlı olmaksızın yaptıkları şikayetler
75
Muammer OYTAN, Ombudsman Eli İle İdarenin Denetimi Konusunda Kıyaslamalı Bir İnceleme, Danıştay Dergisi, Yıl: 5, Sayı: 18–19, 1975, s. 195.
76 B. Zakir AVŞAR, Ombudsman (Kamu Hakemi)- Türkiye İçin Bir Model Önerisi, HAK-İŞ Eğitim Yayınları, Ankara, 1998, s. 50.
77
H. Galip KÜÇÜKÖZYİĞİT, Bağımsız Bir Kamusal Denetim Organı: Ombudsman,
üzerine harekete geçen, geniş bir soruşturma ve araştırma yetkisi ile donatılmış, yönetimin yaptığı haksızlıkları ortaya koymak, takdir yetkisinin kötüye kullanılmasını engellemek, mevzuata saygılı olmayı ve uygun hareket etmeyi temin etmek, icrai karakter taşımayan önerilerde bulunmak ve nihayet kamu hizmetlerinin daha iyi yürütülmesi için gerekli reformların yapılması önerisinde bulunmak amaçlarını güden" anlamına gelmektedir.78
Halk açısından ombudsman, adaletin yerine getirildiği, kamunun hizmet sunduğu kişilere, iyi, çabuk ve saygılı davrandığı güvencesini veren bir kurumdur. Kamu açısından ise, yanlış ve haksız işlemleri düzeltici, tekrarını önleyici ve doğrularını güçlendirici bir araçtır.79
Ombudsmanın en genel yetkisi, incelemedir. Bunun yanında soruşturma açabilir, eğer yönetimde aksayan bir yön varsa kamuoyuna bu konuda bilgi verebilir, fakat hiçbir şekilde saptadığı idari aksaklığı düzeltemez.80 Ombudsmanlık kurumu, eğer ortada yönetimin ağır baskısı yüzünden ezilen yurttaşlar varsa, bu yurttaşların haklarını daha kolay yollardan aramasını sağlayan bir araçtır.81
Ombudsman kurumunun ilk ortaya çıkışı İsveç’tir.82 İsveççede “ombud” yani “temsil eden” anlamına gelen83 Ombudsman, ilk kez 18. yüzyıl başlarında İsveç’te atanmıştır. İsveç kralı XII. Charles, Paltova Savaşı’nda Ruslara karşı yenilgiye uğramış ve 1709–1714 yılları arasında Osmanlı topraklarına sığınmıştır. XII. Charles 1713 yılında çıkardığı bir emirname ile Stockholm’deki yönetici ve yargıçların yasalara gereği gibi uyup uymadıklarını gözetecek, bir memur (Högste Ombudsmannen) atamıştır.84 Böylelikle ülkesini uzaktan yönetmeye çalışmıştır.
78
OYTAN, s. 195–196.
79 Bilal ERYILMAZ, Kamu Yönetimi, y.y., İstanbul, 2007, s. 320.
80 R. KILAVUZ, A.YILMAZ ve F.İZCİ, Etkin Bir Denetim Aracı Olarak Ombudsmanlık ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 1, 2003, s. 55. 81 Hasan ABDİOĞLU, Yönetişim İlkelerinin Uygulanmasında Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık) Kurumu ve Avrupa Birliği Sürecinde Türkiye Açısından Önemi, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl: 6, Sayı: 11, 2007, s. 82.
82
Paul MAGNETTE, Between Parliamentary Control and the Rule of Law: the Political Role of the Ombudsman in the European Union, Journal of European Public Policy 10, Roudledge Taylor & Francis Group, England, 2003, s. 678.
83 Anne PETERS, “The European Ombudsman and The European Constitution” in Common Market Law Review 42, Kluwer Law International, The Nederlands, 2005, s. 697.
84
İbrahim Uğur ESGÜN, Ombudsmanlık Kurumunun Türkiye İçin Gerekliliği Üzerine Bir Değerlendirme, Ankara Üviversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 45, Sayı:1–4, Ankara, 1996, s. 255.,
XII. Charles, ülkesi İsveç’e döndükten sonra, kendi yokluğunda halkın dilek, istek ve şikayetleri konusunda neler yapıldığı konusunda kendisine bir rapor takdim edilince bundan hoşnut kalmıştır ve böyle bir gözlemcinin sürekli faaliyet göstermesiyle ülkeyi daha adil ve etkili yönetebileceği, halkın da yönetimden hoşnut kalacağı düşüncesiyle bu uygulamanın müesseseleşmesi için gerekli girişimlere başlamıştır.85 İsveç Ombudsman kurumunun adı (Högste Ombudsmannen) 1719 yılında “Justuliekansler- JK” adı ile değiştirilmiş, 1766 yılından itibaren de ombudsman atama yetkisi kraldan, Riksdag’a yani temsil organına geçmiştir. Bu tarihten itibaren de Meclis adına hareket eden Justitieombudsmannen-JO kabul edilmiştir.86
Ombudsmanlığın gelişimi aşamasını üç temel döneme ayırmak mümkündür. Birinci dönem yukarıda da bahsedildiği gibi 1713 yılında otoriter bir monarşi şeklinde görülen ilk ombudsmanın atanmasıdır. İkinci dönem, 1809 yılında İsveç parlamentosu adına denetim yapmak üzere, anayasal bir düzenleme ile Justice Ombudsmanen atanmasıdır.87 Justice Ombudsmanen parlamento adına krala karşı bir denge
oluşturmuştur. Üçüncü dönem ise ombudsmanın, özellikle II. Dünya Savaşından sonra daha çok vatandaşlar adına kamu otoritelerini kontrol eden bir mekanizma özelliği kazandığı bir dönemdir. Özellikle 1953 sonrasında Danimarka Ombudsmanlık modeli tüm dünyaya yayılarak örnek bir model olmuştur.88
İsveç Ombudsman sisteminden etkilenerek Ombudsmanlık kurumunu kabul eden ilk ülke 1919 yılında Finlandiya olmuştur. Finlandiya’dan sonra 1955’te Danimarka da Ombudsmanlık kurumunu benimsemiştir. 1952 yılında ilk önce askeri Ombudsmanlık sistemini kabul eden Norveç’in89 ardından, 1959’da Quebec’de, 1963
yılında Yeni Zelanda’da kabul edilmiştir.90 İngiltere 1967 yılında Ombudsmanlık
kurumunu kabul etmiştir. 1973 yılında ise Fransa mediateur adıyla Ombudsmanlığı
XII. Charles Högste Ombudsmanen’i atadığı dönemde Osmanlı topraklarında yaşadığı için, Osmanlıdaki Ahilik sisteminden etkilenmiş olabileceği söylenmektedir. Bu konuda bkz. ABDİOĞLU, s. 81.
85Bülent KENEŞ, Bir Denetim Mekanizması Olarak Ombudsman, Türkiye'deki İhtiyaçlara Ne Kadar Cevap Verebilir?, Yeni Türkiye Dergisi, Mart-Nisan 1997, Sayı: 14, s. 794.
86
Taykan ATAMAN, Ombudsman ve Temiz Toplum, Yeni Türkiye Dergisi, Mart-Nisan 1997, Sayı:14, s. 780.
87 PETERS, s. 698.
88 MAGNETTE, s. 678, PETERS, s. 698. 89
Epaminondas MARIAS, The European Ombudsman,
http://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/Scop94_1_1.pdf ( 19.01.2008) 90 MAGNETTE, s. 678.
uygulamaya başlamıştır.91 Ombudsmanlık, 1980’lerden sonra özel sektör kuruluşlarında
(bankalarda, sigorta, emlak ve yatırım şirketleri v.s.) ve üniversitelerde kullanılan bir kurum haline gelmiştir.92