Ombudsmanın Temel Özellikleri

1.2. OMBUDSMANIN ÖZELLİKLERİ, GÖREV VE YETKİLERİ  

1.2.1. Ombudsmanın Temel Özellikleri

Ombudsmanlık gün geçtikçe popülerlik kazanan, halk nezdinde saygınlığı ve güvenilirliği artan bir denetim mekanizmasıdır. Kuşkusuz her denetim mekanizmasının üstlendiği ayrı bir görev, sahip olduğu farklı, çoğu zaman da kendine özgü özellikleri vardır. Ombudsmanlık da onu yargı vb. diğer denetim mekanizmalarından ayıran bir takım özelliklere sahiptir. Kurum, dünyada uygulandığı ülkelere göre farklı misyonlar üstlense de bünyesinde genel geçerliliği olan bazı özellikler taşır. Ombudsmanın bağımsızlık ve tarafsız olması, kolay erişilebilmesi, geniş bir inceleme ve araştırma yetkisine sahip olması ve son olarak kararlarının bağlayıcı olmaması şeklinde sıralanabilecek bu özellikler aynı zamanda mevcut bir denetim mekanizmasının ombudman olarak nitelenip nitelendirilemeyeceğine dair koşulları ifade eder. Bu nedenle aşağıda bu özelliklere detaylıca bakmak yerinde olacaktır.

1.2.1.1. Bağımsızlık ve Tarafsızlık

Ombudsmanlık, uygulandığı ülkelerin büyük bir çoğunluğunda parlamento tarafından görevlendirilir. Bu genellemeden farklı olarak başka bir organ ya da makam tarafından da atanabilmektedir. Örneğin; Fransa’da ombudsman (Mediaeteur) Bakanlar Kurulu kararı ile, İngiltere’de ise Parlamento ombudsmanı

Kraliçe’nin atamasıyla, Belçika’da ise Başbakanlık atamasıyla göreve gelir. Ancak kim tarafından görevlendirilirse görevlendirilsin ombudsmandan beklenen kendisini atayan makam dahil herkesten bağımsız ve tarafsız hareket edebilme kabiliyetine sahip olmasıdır.

Bağımsızlık ve tarafsızlık ombudsman kavramının içini dolduran en önemli özelliklerdir. Bu özellikler, ombudsmanın hiçbir kişi ve makamın etkisinde kalmadan, baskı altında olmadan başka bir yerden emir ve talimat almaksızın adalet ve eşitlik anlayışı içinde görev yapmasını ifade eder. Özden’e göre ombudsmanın devletin diğer kurumlarına karşı anayasal ya da yasal bağımsızlığı, siyasi ve diğer sonuçlardan korkmaksızın gerçeği arama özgürlüğünü sağlar.¹⁵ Ombudsmanın bağımsız ve tarafsız bir yapıya sahip olmasının ona başvuruda bulunacak vatandaş açısından da büyük etkiye sahip olduğu söylenebilir. İdarenin haksız uygulamaları ve kötü yönetiminden şikayetçi olan kişilerin, yaptıkları başvuruların tarafsız ve bağımsızca değerlendirileceğine inanmaları gerekir. Aksi takdirde ombudsman denetimine güven sağlanmaz ve böylesi bir denetimin hiçbir etkisi olmaz. Temizel’e göre ombudsmanın bağımsızlığını ve tarafsızlığını sağlayan etmenler şunlardır¹⁶:

 Ombudsman kurumunu oluşturan anayasal ve yasal metinler

 Seçilme biçimleri

 Ombudsmanın başka bir görevle iştigal etmemesi

 Atanma şekli

 Mali olanakları

Ombudsmanlığın halkın gözünde bağımsız ve tarafsız bir kurum olarak kabul edilmesi ombudsmanın ve yardımcı personelinin kişisel özellikleriyle de ilgilidir.Ombudsmanlıkta görev yapacak kişilerde aranan nitelikler ülkelere göre değişse de genel olarak hukuk eğitimi almış, bürokratik sistemin işleyişi hakkında derin bilgi sahibi ve toplum içinde güvenilen kişiler tercih edilmektedir.

15Özden, Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve Türkiye’deki Tartışmalar, s. 38

16Zekeriya Temizel, Yurttaşın Yönetime Karşı Korunmasında Bağımsız Bir Denetim Organı:

Ombudsman, İstanbul: IULA-EMME Yayını, 1997, s.56 ‘dan aktaran Ünal, Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim Ombudsmanı,s. 81

1.2.1.2. Kolay Ulaşılabilirlik

Ombudsmanlık kurumunu diğer şikayet ve denetim mekanizmalarından ayıran en önemli özelliklerinden biri de kuruma ulaşmanın kolay, basit ve masrafsız olmasıdır.

Kural olarak ombudsman, kendisine yapılacak şikayetlerde karışık formalite ve şekil şartları talep etmez. Örneğin İskandinav ülkelerinde ombudsmana şikayette bulunmak diğer ülkelere kıyasla çok daha kolaydır,şikayet sözlü bir şekilde bile yapılabilir. Doğaldır ki başvurmada sağlanan kolaylıklar kişileri ombudsmanlık denetimini tercih etmeye yönlendirir. Bu aynı zamanda vatandaş odaklı yönetimin iyi bir örneğidir. Bazı ülkelerde ise ombudsmana başvuru belli bir aracının varlığına bağlanmıştır. Getirilen bu şart kurumun kolay ulaşılabilirliğini kuşkusuz zedelemektedir. Bu duruma örnek olarak İngiltere ve Fransa’ya değinmek yerinde olur. Fransa’da Mediateur’e başvurabilmek için bir millletvekilinin veya bir senatörün aracılığına gereksinim varken, İngiltere’de Parlamento Komiserine şikayette bulunabilmek için Avam Kamarası üyelerinden herhangi birisine başvuruda bulunmak gerekmektedir.¹⁷ Bu tarz aracının arandığı başvuru şekillerini haklı çıkarmak için; bu aracılar vasıtasıyla ombudsmanın gereksiz, haklı bir gerekçeye dayanmayan ve büyük ihtimalle red ile sonuçlanacak şikayetlerle ombudsmanın zaman kaybetmeyeceği, bir nevi süzgeç işlevi gören bu aracıların ombudsmanın görevlerini daha etkin ve hızlı şekilde yerine getirmesine katkı sağlayacağı savunulmaktadır. Bu uygulamaların aynı zamanda ülkelerin yönetim yapısını yansıttığı ifade edilebilir. Örneğin İngiltere’de ombudsman başvurularının bir Avam Kamarası üyesi aracılığıyla gerçekleştirilmesi ülkede parlamentonun üstünlüğünün bir göstergesi olarak da anlaşılabilir.Yine de başvuruda aracı isteyen bu düzenlemelerin haklı yanları olsa da ombudsmanın temel niteliği olan kolay ulaşılabilirliği zedeleyecek düzeye gelmelerinden kaçınılmalıdır.

Kolay ulaşılabilirliğin tek ölçütü başvuruda katı şekil şartlarının aranmaması değildir. Değinilmesi gereken önemli bir diğer ölçüt de ombudsmana başvurma hakkına kimlerin sahip olduğudur. Genel kabul gören kural ombudsmana herkesin başvurabilmesidir. Bazı ülkeler ise farklı olarak ombudmana sadece ülke vatandaşlarının ve ancak karşılıklılık şartı gözetilmek suretiyle ülkede ikamet eden yabancıların başvurabileceğini kabul eder.İdarenin işlem ve eylemlerinden dolayı

17Ünal, Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim Ombudsmanı, s.83

hakları zedelenen insanların hak arama özgürlüğünün vatandaş olma şartıyla kısıtlanması doğru değildir. Temel hak ve özgürlüklerden kabul edilen hak arama özgürlüğünün idarenin işlemi ya da eyleminden zarar gören herkese tanınması gerektiği uluslararası sözleşmelerde de kabul edilen bir husustur. Öyleyse ombudsmanın görev yaparken vatandaş odaklı yönetimden daha da öte insan odaklı yönetimden yana olması gerekir.

1.2.1.3. Geniş İnceleme ve Araştırma Yetkisi

Bir denetim mekanizmasının etkinliğini ve gücünü gösteren göstergelerden biri denetim ve inceleme yetkisinin genişliğidir.Ombudsmanlık kurumunun gücü de denetleyip inceleme yapabildiği konu ve kurumlarla doğru orantılıdır. Uygulandığı ülkelerde çeşitli farklılıklar olsa da genel olarak ombudsmanın denetim alanına devlet kurumları, yerel yönetimler, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu hizmeti gören her türlü özel ya da kamu kuruluşu girmektedir. Ombudsmanlar görev alanına giren bu kurumların kötü yönetiminden kaynaklanan şikayetleri incelemek, soruşturmak ve çözümlemekle görevlidir.

Ombudsmanın geniş araştırma ve inceleme yetkisine sahip olmasının diğer bir ifadesi, ombudsmanların kendisine gelen şikayetleri soruştururken her türlü dosyaya ulaşabilmesi, yöneticileri savunma ya da ifade için çağırabilmesidir.

Örneğin İngiltere’de Parlamento Komiseri, delil toplama konusunda bir çok noktada mahkemeler ile aynı haklara sahiptir. Parlamento Komiseri incelediği konu hakkında bilgisi olan veya bilgi verebilecek durumda olan Bakan dahil herhangi bir devlet görevlisini sorguya çekebilir. Aynı şekilde Parlamento Komiseri, gerekli belgelerin hazırlanması konusuyla şahitlerin soruşturmada hazır bulunmaları ve dinlenmeleri (yurtdışındaki şahitlerin dinlenmesi ve yemin edilmesi dahil) hususunda mahkemelerin sahip olduklarıyetkilerin aynına sahiptirler.¹⁸

Ombudsmanın araştırma ve inceleme gücünün kurumun re’sen harekete geçip geçemediği ile ilgili olup olmadığı da göz önünde bulundurulması gereken bir husustur. Uygulandığı ülkelerde görevini yerine getirmesi için geniş yetkilerle

18Süleyman Arslan, “İngiltere’de Ombudsman Müessesesi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:19 Sayı 1, 1986, s.170

donatılan ombudsman şikayet üzerine veya şikayet olmaksızın re’sen harekete geçer.

Ombudsmanın kendiliğinden harekete geçmesinin kabul edildiği ülkelerde ombudsman genellikle gazetelerde ya da dergilerde ülke gündeminin dikkatini çeken konularda bu yetkisini kullanmaktadır. Erhurman’a göre ombudsmanın yapısında var olan esneklik ve şekilci olmama özellikleri dikkate alınırsa, ombudsmanın harekete geçebilmesinin herhangi bir şekil şartına bağlı olması doğru olmayacaktır.¹⁹ Ombudsmanın re’sen harekete geçebildiği ülkelere örnek olarak Avusturya, Kanada ve İsveç, re’sen harekete geçemediği ülkelere de İngiltere, İrlanda ve Fransa örnek verilebilir.

Ombudsmanının araştırma ve inceleme yetkisini güçlendiren hususlardan biri de ombudsmanın görev alanına giren konuların çokluğudur. Ombudsmanın yetki alanına giren konular farklı ülkelerde farklı şekillerde düzenlenmiştir. Yetki alanındaki düzenlemenin organik ve işlevsel olmak üzere iki yaklaşım çerçevesinde gerçekleşeceği kabul edilir. Organik yaklaşımda işlemin, eylemin hangi organ tarafından gerçekleştirildiği önemliyken, işlevsel yaklaşımda önemli olan işlemin ve eylemin idari nitelik taşıyıp taşımadığıdır. İşlevsel yaklaşım, ombudsmanın görev alanını genişleten, idareyi daha fazla baskı altına almaya imkan sağlayan yaklaşımdır. Türkiye gibi idari yargının güçlü olduğu ülkeler açısından da tanıdık gelecek bir uygulamadır. Kural olarak yargının, siyasi kararların, milli güvenliği ilgilendiren askeri konuların ve dışişlerinin ombudsmanlık denetimi dışında olduğu kabul edilir. Ancak bu mutlak bir kural değildir. Örneğin Fransa’da ombudsman yargı alanına giremezken, İsveç, Norveç ve Finlandiya’da yargı alanına girebilir.

Hawai’de ise tüm mahkemeler ombudsman tarafından denetlenir.²⁰ Yine askeri konular ombudsman denetimi dışında kabul edilse de askeri ombudsmanın bulunduğu ülkelerde askeri alan da ombudsman denetimine açıktır. İsveç’te ise askeri konular parlamento ombudsmanının yetki alanındadır. Finlandiya ombudsmanı da İsveç ombudsmanına yakın yetkiler taşır. İngiltere’de ise sadece yargısal ve askeri konular değil hastane hizmetleri, Kraliyet ihsanlarından olan şeref payesi, unvan ve imtiyaz verilmesi, Kraliyet Dominyonları ile ilgili işlemler de ombudsmanın denetim alanı dışındadır.

19Erhürman, “Ombudsman”, s. 94

20Fendoğlu, Kamu Denetçiliği ( Ombudsmanlık), s. 92 

1.2.1.4. Kararlarının Bağlayıcı Olmaması

Ombudsman, bağımsız ve tarafsız hareket ettiği için idari denetimden, aldığı kararların bağlayıcı nitelikte olmaması dolayısıyla da yargısal denetimden farklıdır.

Ombudsman görev alanına giren konularda geniş araştırma ve inceleme yetkisine sahip olmasına rağmen şikayet konusu idari işlemi iptal etme, geri alma, kaldırma gibi yetkilerle donatılmamıştır. Ombudsmanın kendisine gelen şikayetleri inceledikten sonra alabileceği kararlar şu şekilde sıralanabilir²¹:

 Kararların gözden geçirilmesini isteyebilir.

 Tavsiye niteliğinde kararlar alabilir.

 Dava açabilir, açılan davaya müdahil olabilir.

 İlgiliyi özür dilemeye davet edebilir.

 Gereğinde vereceği özel raporlarla kamuoyunun dikkatini çekebilir.

 Gereğinde vereceği raporlarla bazı konuları parlamentonun dikkatine sunabilir.

Ombudsman kararlarının hukuken bağlayıcı olmaması literatürde kurumun gücünü azaltması ve işlevselliğini zedelemesi nedeniyle eleştirilmektedir.

Ombudsmanın bağlayıcı karar alamamasına dair getirilen eleştirilerden en ilginci Letowska’ya ait “bekçi köpeği” benzetmesidir. Letowska’ya göre “Ombudsman bir bekçi köpeği gibidir, havlayabilir ancak ısıramaz.”.²² Ombudsman kararlarının niteliği ülkelere göre farklılık gösterir. Ülkelerin çoğunda ombudsman parlamentoya sunduğu raporlarla gücünü kullanır. Bundan farklı olarak örneğin Rusya’da ombudsman (Prokuratura) savcı gibi görev yapar, hapishaneler üzerinde ve yasadışı tutuklamalara karşı gözetim yetkisi vardır, yasaları çıkmadan denetler. Kanada ombudsmanı çözemediği sorunları Kanada Federal Mahkemesi’ne götürebilir.²³

Kanımızca kurumun kararlarının hukuki deyimle icrai olmaması idare üzerinde etkili olmadığı anlamına gelmez. Ombudsmanlık denetimine bahşedilmiş en büyük güç arkasına kamuoyunu alarak idare üzerinde baskı oluşturabilmesidir.

Kamuoyu baskısı kimi zaman mahkeme kararlarından daha hızlı sonuç doğurabilmekte, idareyi ve personelini daha dikkatli ve titiz davranmaya daha kaliteli

21Fendoğlu, Kamu Denetçiliği ( Ombudsmanlık), s. 84

22Letowska’dan aktaran Erhürman,“Ombudsman”, s. 95

23Fendoğlu, Kamu Denetçiliği ( Ombudsmanlık), s. 97 

hizmet sunmaya yönlendirebilmektedir. Öyleyse yapılması gereken ombudsmanlık kurumunu halkın mümkün olduğu kadar sahiplenmesini sağlamak ve böylece idare üzerinde oluşacak manevi baskıyı güçlendirmektir.²⁴