İnsanların kendilerini yöneten kişi ve kurumlardan şikayet etmesi ve bu şikayetlerine çözüm olabilecek etkili vasıtalar arayışı içine girmesi tarihin bilinen bir gerçeğidir.
Bu türden bir arayışın sonucu olan ombudsmanlık anayasal bir kurum olarak ilk kez 1809 yılında İsveç’te ortaya çıkmıştır. Ülkede, ilk ombudsmanın tayin edilmesi esasen 1713 yılına rastlar. İsveç Kralı 12. (Demirbaş) Şarl 1709 yılında Rus yenilgisinin ardından Osmanlı devletine sığındı ve beş yılı aşkın bir süre Osmanlı devletinde ikamet etti. Bu süre içinde İsveç’te hakim olan huzursuzluk üzerine Şarl 1713 yılında ülkesine bir kraliyet emri göndererek ombudsmanın başında bulunacağı bir büro oluşturdu. Bu büronun ana işlevi yasalara uyulmasını ve kamu görevlilerinin yükümlülüklerini yerine getirmesini güvenceye almaktı.7
12. Şarl’ın ilk ombudsmanı görevlendirdiği sırada Osmanlı Devleti’nde bulunuyor olması, Kralın böyle bir kurum oluştururken Osmanlı’da mevcut adalet kurumlarından esinlenmiş olabileceği ihtimalini akıllara getirmektedir. Literatürde de ombudsmanlığın kökeninin İslam topraklarında olduğunu kabul eden çeşitli çalışmalar mevcuttur.8 Öyle ki Pickl’e göre yeni büronun İslam sisteminden etkilenmiş olabileceğini söylemek konu dışı olmaz.9
Adaleti devletin merkezine koyan Osmanlı Devleti’nde adalet kadılık, kazaskerlik ve muhtesiplik gibi kurumlar aracılığıyla kendine uygulama alanı bulmuştur. Pickl, kendisine İslam’da “Yakınma Üzerine Yargılama Hakkı” olduğu bilgisinin verildiği belirterek ombudsmanlığın örneği olan kurumun İslam’ın ilk dönemlerinden itibaren var olan Kadil-Kudatlık olabileceğini belirtir.10 Paris Yerel Yönetim Ombudsmanı da yıllık raporunda Ombudsmanın tanıtımına ayırdığı bölümün birinci paragrafında “Kurum her ne kadar 18. yy başında İsveç’te ortaya çıkmışsa da, İsveç Kralı’nın Osmanlı İmparatorluğu’nda görüp kendi ülkesine
7 Victor J. Pickl, “ Ombudsman ve Yönetimde Reform”, s. 39
8Bknz. Victor J.Pickl, “Ombudsman ve Yönetimde Reform” ve Feyzullah Ünal, Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim Ombudsmanı, Ankara: Savaş Yayınevi, 2013, s. 76, Galip Demir, Ombudsman Aranıyor, İstanbul: Ahi Kültürünü Araştırma Yayınları, 2002, s. 21
9 Pickl, “Ombudsman ve Yönetimde Reform”, s. 39
10Osmanlıda karşılığının Kazasker olduğu da ifade edilir.Kadil Kudat, kadıların kadısı konumunda olan, yargı örgütünün başında bulunan kişidir.
uyarladığı bir kurumdur” demektedir.11 Uslusoy’a göre ise ombudsmanlığın kökeninin Osmanlı olduğunu ispat edecek en büyük kanıt, 2003 yılı Avrupa Birliği (AB) Ombudsmanlar Toplantısı’nda dönemin TBMM İnsan Hakları Komisyonu başkanı Mehmet Elkatmış’ın sorusu üzerine AB Baş Ombudsmanının kurumun Osmanlı’ya dayandığını kabul eden cevabıdır.12 The Association of Ombudsmen and Mediators of La Francophonie (AOMF - Fransızca konuşan Toplulukların Mediatörleri ve Ombudsmanları Kuruluşu) adlı kuruluşa göre ise ombudsmanlığın kökeni Hz. Ömer döneminde Divan-ı Mezalim’de aranmalıdır.13
Sonuç olarak; ombudsmanlığın kökenine dair çeşitli görüşler bulunsa da, ki bunlardan bazıları ombudsmanlığı Çin Han Hanedanlığındaki Coutrol Yuan’a, bazıları Roma’daki Halk Tribünleri’ne, bazıları ise Amerikan kolonilerindeki Cencors’lere dayandırır, kurumun bu topraklara yabancı bir kurum olmadığını kabul etmek gerekir. Ombudsmanlığın kökenine dair kesinlik bildiren deliller olmadığı için bu konuda verilen örneklerin yoruma açık olduğunu kabul etmek gerekir.
Modern anlamda ombudsman ilk olarak 1809 yılında İsveç’te ortaya çıktıktan sonra, kurumun transfer olduğu ilk ülke 1919’da Finlandiya oldu. Finlandiya’nın yönetim yapısının İsveç’e benzerliği ombudsmanın ülkede kabul görmesini kolaylaştırdı. Ombudsmanın başka ülkeler tarafından da kabullenilmesi İkinci Dünya Savaşı’nın sonlarında gerçekleşti. Savaşın ardından oluşan demokratik ve barışçıl hava devletleri vatandaşlarının hak ve özgürlüklerini koruma altına alacak yeni bir mekanizma arayışına itmiş olacak ki 1952’de Norveç’te, 1955’te Danimarka’da ombudsman hayat buldu. 1959 yılında da Almanya sivil alanda yetkilerden yoksun bir askeri ombudsman görevlendirdi. Ombudsmanın Afrika kıtasına adım atması ise 1966‘da Tanzanya’da kurulan Daimi Soruşturma Komisyonu ile oldu. İngiltere’nin ombudsmanla tanışması 1967 yılını buldu, ancak kurum kısa sürede başarılı sonuçlar elde etti ve Common Law ülkelerinde yaygınlaştı. 1969’da Kuzey İrlanda ve Kanada’nın Quebec eyaletinde ombudsman uygulanmaya başladı. Bu süreçte
11Kemal Özden ve Ertuğrul Gündoğan. ”Ombudsmanlık Sistemi: Tanımı, Tarihi Gelişimi, Dünyadaki Uygulamalar ve Türkiye’deki Uygulanabilirlik Tartışmaları”, Türkiye Günlüğü, Sayı 62, 2000, s.50
12Halil İbrahim Uslusoy, “Ahilik + Ombudsman = Kamu Denetçiliği”, http://www.esashukuk.org/index.php/33-makaleler/aral-k-2012/134-ahilik-ombudsman-kamu
denetçiliği (E. T. : 04.09.2013)
13AOMF, http://www.aomf-ombudsmans-francophonie.org/the-aomf/what-is-an-ombudsman-mediator_fr_000079.html (E. T: 25.10.13)
Amerika Birleşik Devletlerinde ulusal bir ombudsman oluşturulamasa da 1971 yılında Nebraska, Jawstown, New York ve Missouri’de ombudsman kuruldu.14 Ombudsmanlık dünyada giderek yaygınlaşırken Fransa bu tarz bir ara bulucu kuruma ilk başlarda mesafeli durdu. Kuşkusuz bunun arkasında Fransız geleneksel yönetim anlayışının idare ile yönetilenler arasındaki anlaşmazlıkları çözmede idari yargıyı en etkili ve işler yol olarak görmesi vardı. Ülkenin başka bir kuruma ihtiyaç duyduğunu kabul etmesi 1973 yılını buldu. Ombudsmanlığın idari yargının kutsandığı Fransa’da kabul edilmesi kurumun evrenselliğinin ilanı anlamına geliyordu. 1974 yılında İtalya da Tuscany bölgesinde ombudsmanlığı uygulamaya koydu. 1976’da Avustralya ve Portekiz, 1977’de Avusturya, 1981’de Hollanda ve İspanya ombudsmanlıkla tanıştı.
1992 yılında Avrupa Birliği Anlaşması’nın imzalanması ile Avrupa Ombudsmanı oluşturuldu, ilk Avrupa Ombudsmanının atanması ise 1994’ü buldu. Ombudsmanlık bugün 100’ü aşkın ülkede farklı şekillerde uygulanmaktadır. Kurumdan bihaber ülke kalmamakla beraber, çoğu ülke ombudsmanı kendi özgün koşullarına uyarlamış, bazı ülkeler ise hala bu uyarlama çalışmalarına devam etmektedir. Ombudsmanlığın bazı ülkeler bazında gelişimi aşağıdaki tabloda incelenebilir.
Tablo 1.1:Çeşitli Ülkelerdeki Kuruluş Tarihlerine Göre Ombudsman
YIL ÜLKE YIL ÜLKE
1809 İsveç 1981 İrlanda
1919 Finlandiya 1981 Hollanda
1952 Norveç 1981 İspanya
1955 Danimarka 1987 Guatemala 1959 Batı Almanya 1988 Polonya 1962 Yeni Zelanda 1990 Nepal
1966 Tanzanya 1993 Peru
1967 İngiltere 1993 Belçika 1969 Kuzey İrlanda 1995 Botswana
1970 Kanada 1998 Ukrayna
1971 İsrail 1998 Yunanistan
1972 Pakistan 1999 Çek Cumhuriyeti 1972 Avustralya 2000 Kosova
1973 Fransa 2002 Azerbaycan
1973 Hindistan 2002 Kazakistan 1973 Zambiya 2003 Ermenistan
14Ünal, Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim Ombudsmanı, s. 79
1975 Papua Yeni Gine 2004 Bermuda 1976 Portekiz 2005 Sırbistan 1976 Trinidad ve Tobago 2009 Tacikistan
1978 Tanzanya 2010 Uruguay
1978 Porto Riko 2012 Bahreyn 1979 Kolombiya 2012 Türkiye
Kaynak: Victor Pickl,“ Ombudsman ve Yönetimde Reform”, s.41’de yer alan ve 1981 yılında sonlanan tablo tezin yazarı tarafından güncellenmiştir.
1.2. OMBUDSMANIN ÖZELLİKLERİ, GÖREV VE YETKİLERİ
1.2.1. Ombudsmanın Temel Özellikleri
Ombudsmanlık gün geçtikçe popülerlik kazanan, halk nezdinde saygınlığı ve güvenilirliği artan bir denetim mekanizmasıdır. Kuşkusuz her denetim mekanizmasının üstlendiği ayrı bir görev, sahip olduğu farklı, çoğu zaman da kendine özgü özellikleri vardır. Ombudsmanlık da onu yargı vb. diğer denetim mekanizmalarından ayıran bir takım özelliklere sahiptir. Kurum, dünyada uygulandığı ülkelere göre farklı misyonlar üstlense de bünyesinde genel geçerliliği olan bazı özellikler taşır. Ombudsmanın bağımsızlık ve tarafsız olması, kolay erişilebilmesi, geniş bir inceleme ve araştırma yetkisine sahip olması ve son olarak kararlarının bağlayıcı olmaması şeklinde sıralanabilecek bu özellikler aynı zamanda mevcut bir denetim mekanizmasının ombudman olarak nitelenip nitelendirilemeyeceğine dair koşulları ifade eder. Bu nedenle aşağıda bu özelliklere detaylıca bakmak yerinde olacaktır.
1.2.1.1. Bağımsızlık ve Tarafsızlık
Ombudsmanlık, uygulandığı ülkelerin büyük bir çoğunluğunda parlamento tarafından görevlendirilir. Bu genellemeden farklı olarak başka bir organ ya da makam tarafından da atanabilmektedir. Örneğin; Fransa’da ombudsman (Mediaeteur) Bakanlar Kurulu kararı ile, İngiltere’de ise Parlamento ombudsmanı