2.1 Mobbing Kelimesinin Tarihi
2.1.1 Türkiye’de mobbing:
2.1.4.1 Mobbing Sendromunu Olumsuz Etkileyen On Temel Etmen
A crise e ruptura política e institucional resultaram na mudança para o regime político autoritário, inaugurado pelo governo do Presidente Castello Branco (1964-1967) (EA. 1). A reforma administrativa emergiu como item da agenda central do governo, embora afetada pelas incertezas do processo político e dificuldades em estabilizar e legitimar o regime (EC. 1). Nesse período, deliberou-se um conjunto de mudanças constitucionais e legais, dentre as quais a edição do DL 200 como lei geral de organização e reforma da administração pública federal, contendo diretrizes voltadas para a descentralização.124 As mudanças na política de compras e contratações se inseriram no processo mais amplo da reforma administrativa.
A formulação de propostas para a reforma administrativa partiu do trabalho extensivo realizado ao longo dos anos anteriores, sistematizado nos relatórios da Comissão Amaral Peixoto (EA. 2). As propostas para a área de materiais contemplavam a centralização com o resgate do DASP, revigorado como órgão coordenador das funções administrativas (EA. 2.1) e a estruturação do Sistema de Material (EA. 2.2). Essas medidas assumiriam a forma de uma revisão da estrutura organizacional da administração federal, a ser estabelecida em lei
orgânica, acompanhada de lei específica para a área de materiais.
Uma nova abordagem para a reforma emergiu com o fortalecimento do planejamento e da preocupação com a criação de mecanismos de coordenação da ação governamental no governo Castello Branco (EC. 2). Os trabalhos de formulação da reforma foram retomados, por meio da criação de instâncias que ampliavam a interlocução intra-governamental e realinhavam as propostas a diretrizes de descentralização (EC. 3). Uma instância
interministerial - a Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa - COMESTRA - com acompanhamento direto do Presidente da República, formulou a proposta de reforma, em meio a um ambiente político turbulento, entre abril de 1964 e outubro de 1965.
A nova proposta assimilou as diretrizes de descentralização, controles ex post e integração da gestão ao planejamento e programação orçamentária. Resgatou a criação dos sistemas de administração, descartando o modelo do “grande DASP” como departamento centralizador (E. 4.1. e E. 4.2).
O redirecionamento das propostas resultou na definição, como produto da reforma
administrativa, de uma lei mais enxuta, contendo diretrizes, princípios e instrumentos, em lugar do tratamento exaustivo da estrutura organizacional (EC. 5).
As propostas na área de compras e contratações foram inicialmente discutidas a partir dos projetos da Comissão Amaral Peixoto. A rejeição do projeto do Sistema de Material se deu junto com o de lei orgânica, deixando o tema a descoberto no desenho da reforma
administrativa (E.1). A atualização das regras de licitação surgiu como proposta afinal adotada, redefinindo a visão sobre o problema e a natureza da solução: a inserção no DL 200 de um novo capítulo atualizando as regras das licitações (E. 2).
Ao final do governo, no contexto de transição para o próximo mandato presidencial (EC. 7), a retomada da agenda da reforma administrativa esteve a cargo de uma assessoria constituída no Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica - MEPCE, a
Assessoria de Estudos Técnicos para a Reforma Administrativa - ASESTRA. Esse órgão finalizou os trabalhos para a preparação dos atos que tornassem efetivas as propostas elaboradas (EC. 8 e 9).
A COMESTRA elaborou também um projeto de emenda constitucional propondo a revisão da forma de atuação do TCU (EC. 4.3). A divergência em torno do registro prévio de contratos e do papel do Tribunal emergiu como importante obstáculo (EC. 5.2), afinal equacionado pela aprovação do dispositivo constitucional sobre o tema (EC. 10.1). Um Decreto-lei aprovando a Lei Orgânica do TCU (DL 199)125 corporificou o novo arranjo para a atuação do Tribunal, com impacto sobre a agilização dos procedimentos de compra e contratação (EC. 10.2).
A política de compras e contratações foi inserida ao lado das políticas de pessoal e de organização, compondo um desenho de desconcentração de decisões, simplificação de
procedimentos e autonomia da administração indireta. Um grupo de trabalho paralelo elaborou a proposta de normas e procedimentos de licitação (E. 3). Os dispositivos foram incorporados ao texto do DL 200, substituindo o arcabouço de normas reputado como obsoleto e impeditivo da adoção de modalidades mais simples e ágeis de licitação (E. 4).
A reestruturação da área de materiais também foi objeto do DL 200, em formato mitigado que determinava a criação do Sistema de Serviços Gerais, incluindo as unidades responsáveis pelas compras e contratações nos ministérios e entidades da administração federal. No contexto do governo Costa e Silva, a partir de março de 1967, a implementação das medidas previstas no Decreto-lei sofreu revisões e protelações (EP. 1). O novo desenho organizacional não foi implantado: o DL 900, em setembro de 1969,126 suprimiu os dispositivos que criavam a nova estrutura remetendo a constituição dos sistemas para deliberação posterior (EP. 2).
O Diagrama 4 apresenta os eventos e suas relações, conforme a estrutura narrativa do caso 2. São questões explicativas relativas a esse caso, abordadas nesse capítulo, as seguintes:
a) Por que o tema das contratações públicas ingressou na agenda da reforma administrativa do Executivo?
b) Por que foi decidida a revisão das normas de licitação e a reorganização da área de administração de materiais?
c) Por que a agenda de discussão e as propostas incorporadas ao DL 200 refletiram uma substancial alteração em relação às diretrizes inicialmente apresentadas no Relatório Amaral Peixoto?
d) Por que a mudança na política de compras e contratações assumiu a forma de um capítulo sobre regras das licitações, apensado ao DL 200?
Diagrama 4
Estrutura narrativa do Caso 2
EC. 4. Formulando propostas de reforma
E. 4.1. Rejeitando o “grande DASP”
E. 4.2. Aternuando o modelo dos sistemas de administração E. 4. 3. Revendo a atuação do TCU
EC. 3. Criando comissão para realinhamento das propostas de reforma (COMESTRA) EC. 8. Concentrando a formulação da reforma na ASESTRA EC. 9. Formulando propostas de reforma: ampliando o escopo da lei da reforma administrativa EA. 2. Propostas de reforma administrativa (Comissão Amaral Peixoto) EA. 2.1. Reestruturação da administração federal (Lei Orgânica) EA. 2.2. Estruturação da administração de material (Sistema de Material)
EA. 1. Crise e mudança do regime político
De novembro de 1965 a fevereiro de 1967 Até março de 1964
E. 1. Formulando propostas para a área de materiais E. 1.1. Rejeitando o projeto “daspeano” (Sist. Material) E. 1.2. Definindo a inserção institucional das compras
De abril de 1964 a outubro de 1965 Depois de março de 1967 EP. 2. Postergando a criação do sistema de serviços gerais EP. 1 Implementação da reforma (Governo Costa e Silva) EC. 7. Lidando com a
transição ao novo governo EC. 10. Tomando a decisão EC. 10.1. Introduzindo dispositivos na Constituição de 1967 EC. 10.2. Editando o DL 199 EC. 10.3. Editando o DL 200
EC. 5. Tomando a decisão EC. 5.1. Definindo a forma do projeto (lei da reforma administrativa) EC. 5.2. Enfrentando resistências à extinção do controle prévio pelo TCU EC. 5.3. Lidando com o “vácuo” de propostas para as compras E. 4. Tomando a decisão: Incluindo o capítulo de licitações no DL 200 E. 2. Tomando a decisão: deliberando pela atualização das regras das licitações
EC. 6. Promulgação da Constituição de 1967 E. 3. Prospectando propostas e mobilizando capacidade de formulação em licitações: constituindo um GT paralelo EC. 1. Institucionalizando o regime EC. 2. Fortalecendo o planejamento governamental
4.2. Mudança de regime político, crise econômica e incerteza
A formulação e as deliberações em torno da reforma administrativa se desenvolveram durante um período de mudança política e institucional, com a instauração do regime autoritário a partir de abril de 1964, apoiado em coalizão de setores militares, políticos e empresariais. O processo político durante o governo Castello, que assume o cargo sob a égide de uma
legislação de exceção, foi marcado pela incerteza e busca pela institucionalização do regime, em meio ao jogo de pressões e disputas entre as forças que apoiavam o movimento de 1964.127 Como fator crucial, a questão da duração do mandato presidencial e da definição do sucessor do Presidente afetou de forma decisiva o timing de negociação e aprovação do DL 200 e demais medidas legais que conformavam a reforma administrativa. No que tange à política de compras e contratações, a aprovação da nova sistematização de regras e
procedimentos se deu pelo seu apensamento ao Decreto-lei, como componente da reforma administrativa de 1967, inserida no mesmo fluxo de eventos e circunstâncias políticas.
4.3. Orientação para o planejamento e reformas
O governo Castello se propunha a cumprir extensa agenda de reformas, combinadas com medidas de estabilização da economia e retomada do crescimento, afetado pelo refluxo de investimentos e consumo e aceleração da inflação. Mobilizando nomes importantes da burocracia com trajetória de atuação em projetos de desenvolvimento, o governo se orientou para o fortalecimento do planejamento e coordenação entre os setores da administração pública. A difícil compatibilização entre estabilização e desenvolvimento econômico era buscada por meio de um plano abrangente, o PAEG, que coordenava os setores público e privado. 128
Componente central dessa orientação era a criação do ministério de planejamento e
coordenação (MEPCE), com a designação de Roberto Campos como seu titular. Diplomata experiente, Campos dispunha de trânsito na burocracia e no empresariado, além de conexões
127 Sobre os eventos políticos do governo Castello Branco, veja: SKIDMORE (1989: 45-136); DULLES (1983);
DREIFUSS (1981) e DREIFUSS e DULCI (1983).
internacionais.129 Conduziu a formulação e negociação de decisões cruciais para a elaboração do DL 200 e sua aprovação, bem como das medidas que redefiniram o sistema de controle, mantendo canais de interlocução e influência direta com o Presidente da República.
Outro nome chave na equipe do Ministério recém-criado, José de Nazareth Teixeira Dias desfrutava de proximidade pessoal com Campos que o convidou a ocupar a Chefia de Gabinete e posteriormente, a Secretaria-executiva, segundo cargo da linha hierárquica. Com experiência em temas de administração pública, Dias tornou-se o principal formulador das propostas da reforma administrativa, inclusive da parte relativa à política de compras e contratações. Sua trajetória incluía a gestão na área de logística de empresa estatal.130A familiaridade com esse ambiente influenciou a sua visão, advogando contra a centralização e em favor da simplificação dos procedimentos de compra e contratação.
A decisão pela reforma administrativa se originou das elaborações preliminares e
preocupações de Dias com o tema, encontrando oportunidades de acesso e influência sobre Campos. As mudanças na estrutura e funcionamento da máquina administrativa eram
consideradas pelo Ministro componente instrumental para a viabilização do ambicioso elenco de reformas, com seu variado foco setorial, que o governo se propunha a empreender. 131A herança de iniciativas anteriores compunha o ambiente político, em especial o extenso projeto de lei orgânica da reforma administrativa, elaborado no governo João Goulart, sob a
coordenação do deputado Amaral Peixoto. 132
4.4. Elaborando a proposta da reforma
129 O cargo de Ministro Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica foi pela primeira vez
ocupado por Celso Furtado, no governo João Goulart. Castello Branco nomeou Campos para o mesmo cargo, em maio de 1964, e posteriormente criou o Ministério como órgão permanente.
130 Dias foi diretor da Divisão de Pessoal do DASP, diretor da Petrobras por ocasião de sua fundação e Ministro
da Educação. Durante seu período na Petrobras, trabalhou na organização da logística da empresa na região amazônica (DIAS, 1991). Sua preferência pessoal, entretanto, eram os temas de recursos humanos, aos quais se dedicou intensamente durante o processo de elaboração da reforma, propugnando pela retomada do DASP como órgão voltado exclusivamente para a administração de pessoal.
131 Definida como a “grande reforma instrumental”, a reforma administrativa complementaria com uma “ação
continuada” de modernização do serviço público as reformas que Campos qualificava como “finalistas” (fiscal, tributária, habitacional, questão agrária e sistema bancário, dentre outras) e as medidas na área de planejamento, orçamento e programação financeira (CAMPOS, 1966).
132 Veja: MEPCE (1966). O projeto foi publicado no governo Castello Branco como subsídio aos trabalhos da
Os trabalhos da reforma administrativa se iniciaram pela elaboração de uma visão preliminar sobre o tema, seguida da criação da sua instância de formulação e definição do método de trabalho que propiciasse a mobilização da administração pública e a construção de consensos. Essas definições se atinham aos aspectos de forma, método e timing de elaboração da
proposta, buscando sua aprovação em prazo curto, devido às circunstâncias políticas do governo Castello.
As discussões precursoras entre Dias e Campos se encaminharam para uma visão crítica das experiências anteriores, buscando o distanciamento em relação ao projeto em tramitação no Congresso. As restrições de Dias ao então denominado Projeto Amaral Peixoto expressavam ceticismo em relação à concepção da reforma como limitada à mudança da estrutura dos órgãos da administração federal (ERA, 1969: xv; DIAS: 11-13). Assim, como medida inicial, o governo sustou a tramitação desse projeto no Congresso.133
Criada como órgão formulador das propostas da reforma, em outubro de 1964, a
COMESTRA era uma comissão interministerial presidida pelo Ministro Campos, constituída por especialistas em administração pública, dirigentes de ministérios e oficiais militares. 134 Dois ex-dirigentes com trajetória importante na história do DASP foram convidados a
participar: Luiz Simões Lopes, primeiro presidente e coordenador da comissão que elaborou a proposta de reforma administrativa do governo Kubitschek e Jorge Oscar de Mello Flores, responsável pela implantação da Divisão de Edifícios Públicos do DASP.135
A organização dos trabalhos adotou uma metodologia de construção de consensos sucessivos em torno de “produtos”, com formato previamente definido, para encaminhamento ao
Legislativo na forma de projeto de lei. As atividades da Comissão eram desenvolvidas em subgrupos temáticos, com reuniões plenárias de cunho deliberativo.136 O método de trabalho
133 A decisão foi tomada em entendimentos com os deputados Ernani do Amaral Peixoto e Gustavo Capanema,
respectivamente, presidente e relator da Comissão Especial no Congresso Nacional para a reforma administrativa, em 18 de setembro de 1964 (veja: MEPCE, 1967b).
134 A criação da COMESTRA se deu pelo Decreto n. 54.401, de 9 de outubro de 1964.
135 Sobre a composição e perfil da COMESTRA, veja o relato de um de seus participantes, Jorge Oscar Flores
(FLORES, 2000: 197).
136 Sobre o método de trabalho da COMESTRA, veja os relatos de José de Nazareth Teixeira Dias (DIAS, 1969:
16 e 1991), Oscar Flores (FLORES, 2000:198) e o relatório de balanço das atividades da reforma (MEPCE, 1967b: 123).
se adequava a condições de limitação de informações, timing complexo, em grande medida indefinido e amplitude e diversidade das questões objeto de discussão e deliberação.137
As funções de Secretaria Executiva da Comissão, assumidas por Dias, compreendiam o apoio aos subgrupos constituídos no âmbito da comissão e ao plenário, além do contato direto com os ministérios. Os trabalhos da reforma administrativa contaram ainda com a participação de representantes designados em cada ministério para atuação em articulação com a Secretaria Executiva e de um pequeno staff técnico.
A COMESTRA se instalou em 9 de novembro de 1964 e no curso dos seus trabalhos, elaborou três anteprojetos: a lei de reforma administrativa, cuja versão final foi o DL 200, a emenda constitucional sobre o registro prévio de despesas e a lei orgânica do TCU (DL 199). A elaboração do DL 200 resultou da discussão de seis versões sucessivas, na forma de minutas que buscavam confluir contribuições e obter consenso entre os participantes da Comissão.138 A Comissão realizou 30 reuniões com a participação de especialistas e representantes dos ministérios.
Durante sua elaboração, o formato do DL 200 oscilou entre uma lei voltada para regras e procedimentos administrativos ou para conceitos e diretrizes. Os trabalhos desenvolvidos na Comissão, apoiados pela interlocução aberta por Dias diretamente com os ministérios, eram orientados para o desenvolvimento de instrumentos, com nítida prevalência das inovações em planejamento e orçamento, gestadas a partir do Ministério do Planejamento. A proposição de um conjunto de conceitos chave e diretrizes se originaram da elaboração de Hélio Beltrão.
Os trabalhos de formulação da reforma administrativa se desenvolveram em meio a
dificuldades de compatibilização da contribuição de Beltrão com as propostas desenvolvidas a partir da mobilização e coordenação de Dias junto aos ministérios.139 As divergências
envolviam a tensão entre duas visões e estratégias da reforma. O formato da lei que afinal
137 Dias se refere à “ausência de dados informativos válidos” como uma limitação aos trabalhos, desde o seu
início, embora frisando que não se considerava missão da Comissão a realização de estudos aprofundados (DIAS, 1969: 16).
138 Sobre a dinâmica de trabalho e produtos gerados pela COMESTRA e ASESTRA, veja os relatos de Roberto
Campos (CAMPOS, 2004: 699-700), Nazareth Teixeira Dias (DIAS, 1969; 1991), Jorge Oscar Flores (FLORES, 2000: 197-198) e os relatórios do Ministério do Planejamento (MPCE, 1967a e MPCE, 1967b: 121-126).
139 Beltrão e Dias protagonizaram a defesa de diferentes visões e ênfases em relação ao conteúdo e estrutura da
lei. Enquanto Beltrão propunha a abordagem voltada a princípios e orientações gerais, Dias valorizava a criação de instrumentos e procedimentos (veja GAETANI, 2005: 111).
prevaleceu era um híbrido de diretrizes e princípios com normas e procedimentos destinados à implantação dos “instrumentos”. O assunto passou então à coordenação do Ministro Roberto Campos (MPCE, 1967b).140
4.5. Compras e contratações: tentativas de ingresso na agenda da reforma
O ponto de partida dos trabalhos da COMESTRA era o acervo de propostas anteriores de reforma administrativa, em especial os relatórios da Comissão Amaral Peixoto. A organização dos sistemas administrativos comuns aos ministérios, que incluía a administração de
materiais, compunha a proposta de lei da reforma administrativa (lei orgânica). O tema dos materiais havia sido objeto de outro projeto, que dispunha sobre a criação do Sistema de Material, na forma de uma estrutura organizacional compatível com o modelo delineado na lei orgânica.
Assim, durante os trabalhos da reforma, os temas relacionados especificamente com as compras e contratações se inseriam como atividade complementar, que contemplava o exame desse projeto de lei, em paralelo à elaboração do DL 200.141 A Comissão rejeitou o projeto do Sistema de Material, mas incorporou ao Decreto-lei, em forma mitigada, a organização em sistema das atividades de administração geral, com a supressão da recriação de um
departamento administrativo central em moldes “daspeanos”. Essas questões são abordadas nas subseções que se seguem.
4.5.1. As propostas dos “daspeanos”: a administração do material
A discussão em torno do tema era dominada pelas propostas de criação de estruturas organizacionais que retomavam a experiência de centralização das compras e da
administração de materiais, durante o período de 1940 a 1945 (veja Caso 1). Elaboradas sob a influência de especialistas egressos do DASP, as propostas ecoavam a frustração com a
interrupção da construção do sistema de material durante o governo de transição do Presidente
140 Sobre o impacto da disputa entre os dois formuladores chave da reforma na definição do formato para o DL
200, que refletiu uma composição, veja: GAETANI (Op cit.) e os relatos dos participantes (FLORES, 2000:197 e DIAS, 1991).
141 Os trabalhos do COMESTRA incluíram ainda o exame de outros dois projetos oriundos da Comissão Amaral
Peixoto, relativos ao “Sistema de Mérito” e à “Organização do Distrito Federal”, deliberando-se pela incorporação do primeiro ao texto do DL 200 e descarte do segundo, por fugir ao escopo da reforma (DIAS, 1969: 17, nota 18).
José Linhares, em 1945, ao qual se atribuía o desmantelamento do Departamento, com a subtração da sua estrutura e atribuições nessa área.142 As propostas propugnavam pelo restabelecimento do órgão central de materiais, do sistema de materiais coordenado pelo DASP e das atividades de padronização dos bens consumidos pela administração pública. Além da área de materiais, o DASP tinha perdido também suas atribuições de elaboração do orçamento e organização, com a redução do seu escopo de atuação à área de pessoal.
Essas formulações explicitavam uma condenação enfática ao que era descrito como cultura burocrática arcaica, imperante nas regras e procedimentos de compra e em especial nos dois institutos que representariam obstáculos cuja remoção seria crucial para a estruturação da administração de materiais: os procedimentos do Código de Contabilidade, que regia as compras e contratações e o registro prévio dos contratos e pagamentos a fornecedores, esse último como mecanismo de controle do TCU.
Analisando o tema da administração de materiais, a extensa produção de Oscar Victorino Moreira denunciava o enfraquecimento técnico e organizacional da área. Quadro de carreira do DASP, com especialização em materiais, Moreira havia participado intensamente do embate contra a perda de competências e espaço institucional de atuação do Departamento (MOREIRA, 1948, 1949a, 1950a, 1950b e 1951b). Criticava a reestruturação do TCU, com a Lei Orgânica de 1949, por revigorar procedimentos tradicionais como o registro prévio (Idem, 1951a). Reiterava o combate dos técnicos do DASP ao Código de Contabilidade (veja Caso 1), reputado como obsoleto e entrave à organização da administração de material (Idem, 1949b, 1953). Outros trabalhos que conformavam a visão de inspiração daspeana sobre o tema eram a ampla sistematização da trajetória da administração de materiais por Artur Neiva (NEIVA, 1952) e as monografias elaboradas por técnicos e dirigentes com passagem pela Divisão do Material do DASP.143
Nesse acervo de referência se encontrava delineada uma visão do problema e um conjunto estruturado de soluções que dominaram as formulações das reformas administrativas nos anos 50 e 60 e da reforma de 1967, em sua discussão inicial. Moreira participou da Comissão