Conceituar populações tradicionais é tarefa bastante difícil, tanto do ponto de vista jurídico como antropológico, trata-se de questão extremamente controvertida e debatida entre os estudiosos, pois a formulação deste conceito implica em encontrar um “denominador comum” para se referir a distintos grupos sociais, cada um com suas próprias características e localizados em diversas partes do território.
As populações tradicionais incluem grupos em sua essência bastante diversificados, como os indígenas, os quilombolas e as comunidades locais, das quais como exemplo tem-se os seringueiros, as quebradeiras de cocos, os babaçueiros, os ribeirinhos, os jangadeiros, entre outros. Isto é, são populações muito distintas do ponto de vista sociocultural.
Nos documentos legais não há sequer consenso sobre a terminologia para se referir a esses grupamentos humanos. Por exemplo, a CDB utiliza a expressão “comunidades locais e povos indígenas”, a Lei do SNUC refere-se a eles como “populações tradicionais”, já a MP n° 2.186/2001 adota a locução “comunidade indígena e comunidade local”.
As divergências terminológicas também estão presentes na antropologia, de acordo com Antônio Carlos Diegues, utilizam-se as expressões “populações
tradicionais”, “comunidades tradicionais”, “culturas tradicionais” e “sociedades tradicionais”95.
Inicialmente, será analisado o conceito de populações tradicionais do ponto de vista jurídico, considerando os documentos legais nacionais que o abordam. Tendo em conta que esse é um termo desenvolvido e formulado pelas ciências sociais, especialmente a antropologia, faz-se também necessário tecer algumas considerações sobre essa área de estudo a fim de melhor identificar os principais elementos que discernem esses grupos humanos dos demais.
O primeiro diploma legal a fazer referência às populações tradicionais foi o Decreto n° 98.897/1990, que dispôs sobre as reservas extrativistas. Neste documento não houve formulação de qualquer conceito, ele apenas menciona que as populações extrativistas fazem exploração auto-sustentável e conservam os recursos naturais renováveis.
Doze anos após a promulgação da Constituição Federal entrou em vigor a Lei n° 9.985/2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Esta lei tampouco conceituou populações tradicionais, mas acabou por fazê-lo indiretamente ao mencioná-las em diversos dispositivos legais, tais como: os objetivos da lei constantes do art. 4°, as diretrizes no art. 5° e naqueles que tratam das reservas extrativistas e das reservas de desenvolvimento sustentável.
O inciso XIII do art. 4° prevê que o Sistema Nacional de Unidades de Conservação deve proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, bem como deve respeitar e valorizar a cultura de cada uma delas. Por sua vez, o art. 18 ao definir reserva extrativista menciona que é uma área utilizada por populações tradicionais, as quais têm a subsistência baseada no extrativismo e, de modo complementar, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, acrescenta que essa unidade tem por objetivo a proteger os meios de vida e de cultura desses grupos e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais. Já ao instituir a reserva de desenvolvimento sustentável no art. 20, esta é definida como uma área que abriga populações tradicionais que têm
95 DIEGUES, Antonio Carlos. O Mito Moderno da Natureza Intocada. 3ª. Ed. São Paulo: Hucitec,
sua existência baseada em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais desenvolvidos ao longo de gerações, as quais protegem e natureza e colaboram com a manutenção da biodiversidade.
Nota-se que os modelos de sistemas de conservação previstos na Lei do SNUC de reserva extrativista e de reserva de desenvolvimento sustentável têm por princípio básico uma relação simbiótica entre as populações tradicionais e os recursos naturais, a qual é, ao mesmo tempo, fonte de biodiversidade e de sociodiversidade.
A partir da análise dos citados dispositivos legais é possível identificar as características fundamentais das populações tradicionais tal como constou na lei do SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação), são elas: populações com cultura própria e diferenciada e que subsistem com base em recursos naturais utilizados de forma sustentável.
Convém ressaltar que o conceito de populações tradicionais constou no texto da Lei do SNUC aprovado pelo Congresso Nacional, mas o inciso foi vetado pelo Presidente da República. No dispositivo vetado população tradicional tinha sido definida no inciso XV do art. 2° como:
grupos humanos culturalmente diferenciados, vivendo há, no mínimo, três gerações em um determinado ecossistema, historicamente reproduzindo seu modo de vida, em estreita dependência do meio natural para sua subsistência e utilizando os recursos naturais de forma sustentável;
Nas razões consta que o dispositivo foi vetado por contrariar o interesse público, alegou-se a excessiva abrangência do conceito, o que prejudicaria a aplicação da lei para a proteção das populações verdadeiramente tradicionais. Segue-se a íntegra transcrita:
“O conteúdo da disposição é tão abrangente que nela, com pouco esforço de imaginação, caberia toda a população do Brasil.
De fato, determinados grupos humanos, apenas por habitarem continuadamente em um mesmo ecossistema, não podem ser definidos como população tradicional, para os fins do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. O conceito de ecossistema não se presta para delimitar espaços para a concessão de benefícios, assim como o número de gerações não deve ser considerado para definir se a população
é tradicional ou não, haja vista não trazer consigo, necessariamente, a noção de tempo de permanência em determinado local, caso contrário, o conceito de populações tradicionais se ampliaria de tal forma que alcançaria, praticamente, toda a população rural de baixa renda, impossibilitando a proteção especial que se pretende dar às populações verdadeiramente tradicionais.
Sugerimos, por essa razão, o veto ao art. 2o, inciso XV, por contrariar o interesse público."
O veto foi bem recebido pelos socioambientalistas, especialmente os preservacionistas que alegavam que a amplitude do conceito poderia desvirtuar os objetivos da lei. Também agradou aquelas populações tradicionais que teriam dificuldades em comprovar a permanência mínima de três gerações em uma localidade, tais como os extrativistas.
Logo em seguida à aprovação da Lei do SNUC, visando regulamentar parte do que foi ratificado na Convenção sobre a Diversidade Biológica, a Medida Provisória n° 2.186-16/2001, que trata sobre o acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional associado, definiu “comunidade local” como:
grupo humano associado, incluindo remanescentes de comunidades de quilombos, distinto por suas condições culturais, que se organiza, tradicionalmente, por gerações sucessivas e costumes próprios, e que conserva suas instituições sociais e econômicas. (art. 7°, inc. III).
A definição de “comunidade local”, ao contrário do que consta na Lei do SNUC, não faz menção à utilização dos recursos naturais de forma sustentável. É um conceito bastante amplo, no qual se enquadra diversos grupos humanos, portanto, o que dificulta a aplicação da MP.
Outro documento legal relativamente recente que aborda o conceito de populações tradicionais é o Decreto n° 6.040/2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais. No art. 3°, inciso I povos e comunidades tradicionais são definidos como:
grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural,
social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição;
Nota-se que os conceitos constantes dos dispositivos legais analisados não são coincidentes, eles se assemelham em vários aspectos. Ressalvada a definição de “comunidade local” prevista na MP n° 2186/2001, as demais têm em comum o fato de identificar como populações tradicionais aqueles grupos humanos que subsistem com base em recursos naturais utilizados de forma sustentável e que têm uma cultura própria e diferenciada.
Portanto, no conceito jurídico de populações tradicionais alia-se a sociodiversidade à biodiversidade. De acordo com Juliana Santilli:
O conceito de “populações tradicionais”, desenvolvido pelas ciências sociais e incorporado ao ordenamento jurídico, só pode ser compreendido com base na interface entre biodiversidade e sociodiversidade. Entre os cientistas sociais e ambientais, a categoria “populações tradicionais” já é relativamente bem aceita e definida.
O reconhecimento da importância do papel desses povos para a preservação e conservação ambiental fez com que eles passassem a ser vistos como elementos essenciais nas políticas ambientais pautadas pela sustentabilidade, vindo a ostentar um status jurídico diferenciado.
Outrossim, convém esclarecer que os índios e os quilombolas possuem status jurídico diferenciado em relação às populações tradicionais previstas na Lei do SNUC, porém para a MP n° 2.186/2001 todos esses grupos são considerados como “comunidade local”.
No caso dos índios, o Capítulo VIII (artigos 231 e 232) da Constituição Federal é inteiramente dedicado aos direitos desses povos, atualmente esses dispositivos estão regulamentados pelo Estatuto do Índio (Lei n° 6.001/73). Por sua vez, o art. 68 do ADCT reconheceu aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras a propriedade definitiva, cabendo ao Estado a emissão dos respectivos títulos. Esse dispositivo atualmente está regulamentado pelo Decreto n° 4.887/2003, cuja constitucionalidade está sendo questionada pela ADI n° 3239 proposta pelo partido dos Democratas, na qual se
sustenta que a regulamentação deveria ser feita por lei e não por decreto presidencial, a ação ainda não foi julgada pelo STF.
Apesar de ser possível identificar nos dispositivos legais estudados os elementos fundamentais que caracterizam esses grupamentos humanos, o conceito jurídico de populações tradicionais ainda é frágil, assim, faz-se oportuno tecer algumas considerações sobre esse tema do ponto de vista das ciências sociais.
Em artigo intitulado “Conhecimento Tradicional e a Proteção”, Eliane Moreira busca identificar as características das populações tradicionais, ou seja, o que diferencia esses grupos do restante da sociedade. Neste artigo povos indígenas e quilombolas são considerados populações tradicionais, juntamente com outros grupos tais como os seringueiros.
Logo de início a autora defende que o critério da ocupação territorial não pode ser visto como estanque em países como o Brasil, onde são vários os problemas fundiários, o mais seguro é identificar essas populações através do modo de vida:
o que faz um grupo social ser identificado como tradicional não é a localidade onde se encontra, (...), mas sim seu modo de vida e suas formas de estreitar relações com a diversidade biológica, em função de uma dependência que não precisa ser apenas com fins de subsistência, pode ser também material, econômica, cultural, religiosa, espiritual, etc96.
Em seguida, a citada autora menciona que no modo de vida dessas populações um traço essencial e marcante é a relação com a natureza baseada no uso sustentável dos recursos naturais. Segue-se a íntegra transcrita:
Antônio Carlos Diegues (1998, p. 87), como já referido, reconhece nas culturas e sociedades tradicionais uma relação estreita com a natureza, relação essa que “constrói um modo de vida”. A relação em questão, além de permitir sobrevivência dessas populações, também gera cultura, como lembra Lígia Simonian (2005, p. 61). “de uma complexidade ímpar e que inclui estratégias de conservação”.
96 Moreira, Eliane. Conhecimento Tradicional e a Proteção. In: T&C Amazônia, Ano V, Número 11,
Junho, 2007. Disponível em:
Cada vez mais se reconhece o papel relevante das populações tradicionais para a conservação e uso sustentável dos recursos naturais. Sarita Albagli (2005, p. 18) lembra que essas populações possuem conhecimentos, práticas agrícolas e de subsistência adequadas ao meio em que vivem e possuem um papel de “guardiães do patrimônio biogenético do planeta”, mas as sucessivas agressões ao ambiente natural em que vivem têm conduzido, também, à perda de sua diversidade sociocultural97.
Parece não restar dúvida de que a relação das populações tradicionais com a natureza deve ser pautada pelo uso sustentável de recursos naturais, razão pela qual elas são consideradas geradoras e protetoras da biodiversidade. Em razão de estarem totalmente integradas ao meio ambiente em que vivem são sociedades que se interessam diretamente pela conservação destes territórios, afinal, se os próprios habitantes aniquilarem as fontes de recursos naturais presentes nesses espaços estarão determinando sua própria destruição.
Essas são populações que desenvolvem uma relação profunda com o meio ambiente em que vivem, elas possuem conhecimentos tradicionais sobre esses territórios e desenvolvem técnicas de manejo sustentável para neles permanecerem e proverem o próprio sustento, o peculiar modo de vida de cada um desses grupos denota uma cultura própria.
Em razão de possuírem cultura própria e diferenciada, as populações tradicionais compõem a diversidade social e cultural do país. Deste modo, os saberes, as expressões, as práticas, os conhecimentos desenvolvidos por elas merecem ser preservados ao longo das gerações, pois integram e compõem o patrimônio cultural brasileiro, especialmente o imaterial (art. 216 da CF).
Outro conceito importante a ser acrescentado ao presente estudo é o fornecido pela antropóloga Manuela Carneiro da Cunha na obra Cultura com aspas. Ela entende que a melhor forma de descrever as populações tradicionais é “em extensão”, ou seja, “pela simples enumeração dos elementos que as compõem” 98.
No capítulo intitulado “Populações tradicionais e conservação ambiental” ela
97 Idem. P. 36. 98
considera como populações tradicionais os autóctones, os quilombolas e outros grupamentos humanos. Ao final ela propõe o seguinte conceito:
As populações tradicionais são grupos que conquistaram ou estão lutando para conquistar (prática e simbolicamente) uma identidade pública conservacionista que inclui algumas das seguintes características: uso de técnicas ambientalistas de baixo impacto, formas equitativas de organização social, presença de instituições com legitimidade para fazer cumprir suas leis, liderança local e, por fim, traços culturais que são seletivamente reafirmados e reelaborados99.
No conceito proposto pela renomada antropóloga também é possível identificar claramente a relação do aspecto ambiental, ao se mencionar o uso de técnicas ambientalistas de baixo impacto, com a questão cultural quando aborda a importância das formas de organização interna desses grupos e os traços culturais.