ULUSLARARASI MÜLTECİ HUKUKU
D 1849 Mülteciler Kriz
E. Macar ve Leh Mülteciler Krizinin Sonuçları
Diplomasi ve uluslararası hukuk tarihine “modern dönemin ilk büyük mülteci krizi” olarak geçen Macar ve Leh mülteciler krizi bu geçici uzlaşma sayesinde bir çözüme kavuşmuş görünse de Rusya, Avusturya ve Osmanlı hükümetleri başta olmak üzere Avrupa ve dünya kamuoyunu 1852 yılına kadar meşgul etmeye devam etti.
1849 Mülteciler Krizi’nin dikkat çekici yönü ilk kez uluslararası kamuoyunda mültecilere yönelik ortak bir insani duyarlılığın sergilendiğinin gözlemlenmesi ve devletlerin politika
112Karadoğan, Umut, “19. Yüzyıl Avrupası’nda Yaşanan İhtilal Hareketleri ve Bu İhtilallerin Osmanlı Devleti ile Türkiye Cumhuriyeti’ne Etkileri”, Akademik Bakış 2013, Sayı 35, s.7
56
belirlerken ülke kamuoylarındaki bu duyarlılığı göz önünde bulundurma ihtiyacı hissetmeleridir.
II.
CUMHURİYET DÖNEMİ
A. İskân Kanunu
Türkiye de göç ve göçle ilgili yaşanan sorunların çözümü için geçmişte üç temel yasal mevzuat oluşmuştur. Bunlardan ilki 1934 yılında 2733 sayılı resmî gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 2510 sayılı İskân Kanunu’dur.
Kanun Türk soyundan ve Türk kültürüne bağlı olan hem göçmenleri (muhacir) hem de mültecileri kapsıyordu (3.md.). Göçmen’le muhacir arasındaki ayrım ise “yerleşme iradesi” ne göre yapılmaktadır. 4. maddede sayılan, olumsuz şartları taşımayan (Türk kültürüne bağlı olmayanlar, anarşistler, casuslar, memleket dışına çıkarılmış olanlar) Türk soyundan ve Türk kültürüne bağlı mülteciler de Türkiye’de yerleşmek isterlerse göçmen muamelesi yapılacağı belirtilmiştir.114
1947 yılında “5098 sayılı İskân Kanununun bazı maddelerinin kaldırılmasına, değiştirilmesine ve yeniden bazı madde ve fıkralar ilâvesine dair Kanun” çıkartılarak yeni düzenlemeye gidilmiştir. Yeni düzenlemede “Muhacir ve mültecilerle göçebelerin ve gezginci çingenelerin yurt içinde yerleştirilmeleri, Türk kültürüne bağlılık ve nüfus oturuş ve yayılışının düzeltilmesi amacıyla Bakanlar Kurulunca yapılacak programa uygun olarak İçişleri ve Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlıklarınca tertiplenir.”115 ifadesi yer almaktadır.
İskân Kanunu’nun 3. maddesine göre mülteci, “Türkiye’ye yerleşmek amacıyla olmayıp bir zorunluluk sonucu geçici olarak oturmak üzere sığınan” olarak tanımlanmıştır.
114Özkan, s. 424.
115https://www.tbmm.gov.tr/tutanaklar/KANUNLAR_KARARLAR/kanuntbmmc029/kanuntbmmc029/kanuntb
57
3. maddede yer alan Türk Soyundan ve Türk kültürüne bağlı olup, yerleşmek amacıyla tek başına veya toplu halde Türkiye’ye gelip Kanun gereğince kabul olunacaktır, fıkra ile göçmenlerin kültürlerinin yok edileceği, din, dil ayrımcılığı ile asimile edilmek istendikleri düşüncesi günümüzde de güncelliğini korumaktadır. Kimlerin ve hangi memleket halklarının Türk kültürüne bağlı sayılacağı İcra Vekilleri Heyeti kararı ile tespit olunur.
Türkiye’ye yapılacak sığınma ve göç hareketleri ile ülke içine yönelik iskân ve yapıldığı tarih de dikkate alınınca aynı zamanda ortak bir ulus inşa etme siyaseti bağlamında sosyal ve siyasi nitelik taşıyan, mecburi iskân (kişilerin yönlendirildikleri yerde yaşama zorunlulukları) ile ilgilidir.116
Kanunun 4. maddesinde, Türk kültürüne bağlı olmayanlar, anarşistler, casuslar, göçebe çingeneler, memleket dışına çıkarılmış olanlar, Türkiye’ye muhacir olarak alınmazlar. Fıkrasındaki açıklama ise kimlerin muhacir olabileceğini netleştirmektedir.
“Türk ırkından olup Devletten iskân yardımı istememeyi yazı ile bildiren muhacirler ve mülteciler Türkiye içinde istedikleri yerde yerleşebilirken, Devletin iskân yardımı isteyenler devletin göstereceği yerlere gitmeye mecburdurlar. Türk ırkından olmayanlar, Devletten yardım istemeseler bile, Devletin göstereceği yerde oturmaya ve izni olmadıkça gösterilen yerde kalmak zorundadırlar. İzinsiz başka yere gidenler ilk defasında yerlerine çevrilirler. Tekrarı halinde İcra Vekilleri Heyeti kararı ile, vatandaşlıktan düşürülürler. Türkiye’ye geldikleri tarihten itibaren iki yıl içinde iskân istemeyen muhacir ve mültecilere iskân yardımı yapılamaz.”117
Bu Kanunu yürürlükten kaldıran 19.9.2006 tarihli ve 5543 sayılı yeni İskân Kanunu,118 mültecileri kapsam dışı bırakarak yalnızca göçmenlerin durumunu düzenlemiştir. Göçmen tanımı değişmemiştir. “Türk soyundan ve Türk kültürüne bağlı olup, yerleşmek amacıyla tek başına veya toplu halde Türkiye’ye gelip bu Kanun gereğince kabul olunandır” ((3) (1) (d).md.).119
116Seta Raporu, Türkiye’deki Suriyelilerin Hukuki Durumu, Rapor 2016 117http://www.resmigazete.gov.tr/arsiv/2733.pdf (Erişim tarihi: 05.06.2017).
118http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5543.pdf (Erişim tarihi: 07.07.2017). 119Özkan, s. 425.
58
Kanunun 8. maddesinde 4. fıkrasında; “Göçmen olarak kabul edilenler, gerekli işlemlerin ilgili kuruluşlarca tamamlanmasından sonra Bakanlar Kurulu kararıyla vatandaşlığa alınırlar. Küçükler; baba ve analarına, baba veya anaları yoksa kan ve kayın hısımlarına bağlı tutulurlar. Kimsesiz gelen küçükler, yaşlarına bakılmaksızın vatandaşlığa alınacağı bildirilmiştir.”120
Kanunda “mülteciler” ifadesi sadece gelirler başlığını taşıyan 25. maddenin 1(a) fıkrasında geçmektedir. Buna göre “Resmî ve özel, yerli ve yabancı kurumlar ile şahıslar ve milletlerarası göçmen ve mülteci teşkilatları tarafından yapılacak maddi yardımlarla nakde çevrilecek yardımlar” iskana ilişkin olarak genel bütçe gelir kaydedilir. Zira kanun serbest
göçmen ve iskanlı göçmen ayrımı yapmaktadır.121
5543 sayılı İskân kanunu yurt dışından gelen göçmenlerin, yerleri kamulaştırılan, göçebelerin ve millî güvenlik nedeniyle yerlerinin değiştirilmesine karar verilenlerin iskânı ile köylerin toplulaştırılması ve fiziksel yerleşimin düzenlenmesine ilişkin tedbirleri kapsamaktadır.122
B. Yabancıların İkamet ve Seyahati Hakkında Kanun
5683 sayılı Yabancıların İkamet ve Seyahati Hakkında Kanun, 15.07.1950 Kanun tarihi ile, 24.07.1950 tarihinde Resmî Gazetede yayınlanmıştır. Kanunun ilk hükmünde, “Türkiye’ ye girmesi kanunlarla ve Pasaport Kanunu’nun hükümlerine uygun şekilde olan yabancılar, Türkiye'de ikamet ve seyahat etmek hakkını haizdirler”, yabancıların ülkeye girişini sınırlandırmıştır.
9. maddede, Yabancılara verilen ikamet tezkeresinin süresi beş yıl olarak belirlenmiş, Karşılılık ilkesi uyarınca bu süre Dışişleri Bakanlığı’ nın görüşü alınmak suretiyle, İçişleri Bakanlığı tarafından, daha uzun veya daha kısa olarak tespit edilebilir. Süresi biten ikamet tezkeresi üzerinde en fazla dört defa uzatma işlemi yapılabilir.123 Yabancılar arasında genel
120http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5543.pdf (Erişim tarihi: 07.07.2017) 121Özkan, s. 425.
122 Ekşi, Nuray, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Hukuku, (İstanbul: Beta Yayınları, 4. Baskı, 2016), s.73. 123 http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.3.5683.pdf (Erişim tarihi: 01.06.2017)
59
güvenlik ve siyasi- idari uygulamalara aykırı sayılan kişilerin sınır dışı edilmesi ilgili düzenlemelere, 19, 20, 21, 22. maddelerle gidilmiştir.
Yine 1950 tarihinde yürürlüğe giren 5682 sayılı Pasaport Kanunu da mültecilere ilişkin düzenlemeler içermektedir. Türkiye’ye giriş yapacak kişiler, kamu güvenliği veya benzeri nedenlerle yabancıların sınır dışı edilmesi gibi konular açısından mültecilere ilişkin düzenlemeler içermektedir.124
C. Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılar Ve Olabilecek Nüfus Hareketliliğine Uygulanacak Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelik
Göçmen mevzuatındaki boşlukların tamamlanması amacıyla 30 Kasım 1994 tarihli Resmî Gazete’ de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.
Türkiye doksanlı yılların başına kadar 1951 Cenevre Sözleşmesi’nde yer alan coğrafi sınırlamayı devam ettirmiş ve Avrupa’dan gelenler dışındaki sığınmacılara sınırlarını kapalı tutmuştur. Ancak 1991 yılında Irak’ta çıkan iç karışıklık sırasında Saddam rejiminin acımasız şiddetinden kaçan 280 bin Kürt bir anda sınırı geçerek Türkiye’ye girmiş, birkaç hafta içinde 300 bine yakın insan daha sınıra yığılmıştır. De facto ve aniden gelişen bu durum karşısında Türkiye iç mevzuatı uygun olmamasına rağmen sığınmacılara yardım elini uzatmak zorunda kalmıştır.
1991’de yaşanan Kürt göç dalgasının ulusal ve uluslararası etkileri Türkiye’nin muhtemel göç dalgalarına karşı mevzuatını geliştirme zorunluluğunu da ortaya koymuş, bu zorunluluk sonucu 1994 tarihli yönetmelik yayınlanmıştır. Özetle, 1994 tarihli yönetmelikle bireysel ve toplu sığınma halinde devletin tutumu ve sığınmacılara sağlayacağı haklar düzenlenmektedir.
Yönetmeliğin 1. maddesinde yönetmeliğin amacı, “1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin 1951 Cenevre Sözleşmesi ile Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin 1967
124 1951 Tarihli Mülteciliğin Önlenmesi Sözleşmesi, Ankara Barosu Dergisi,(2014/1)s.350 Ersan Barkın, Türkiye’deki Suriyelilerin Hukuki Durumu Seta, 2016
60
Protokolü gereğince ülkemize münferiden iltica eden veya başka ülkelere iltica etmek üzere ülkemizden ikamet izni talep eden yabancılar ile topluca iltica veya sığınmak amacıyla sınırlarımıza gelen yabancılara ve olabilecek nüfus hareketlerine uygulanacak usul ve esasların tespiti ile görevli kuruluşların belirlenmesi” şeklinde ifade edilmiştir.125
Amaç maddesinde de görüldüğü gibi yönetmelik, birden fazla amaca ve geniş bir kapsama sahiptir. 1951 Sözleşmesi uyarınca sığınma talebinde bulunan yabancıların durumuna yönelik esas ve usullerin düzenlenmesinin yanında, toplu sığınmaya ilişkin düzenlemeler de yönetmeliğin amacı içerisine dahil edilmiş, ayrıca gerek yasal gerek yasal olmayan yollarla Türkiye’ye gelerek, Türkiye’ye iltica eden veya Türkiye’yi transit ülke olarak kullanıp bir başka ülkeye iltica etmek isteyenleri de kapsamına almıştır.126
Yönetmeliğin 3. maddesinde, 1951 Sözleşmesi’ndeki mülteci tanımı yer alırken, ilk defa mülteci ile birlikte sığınmacının da tanımı yapılmıştır. Mülteci “Avrupa’da meydana gelen” olarak coğrafi sınırlama belirtirken, sığınmacı için coğrafi bir bildirim yapılmamıştır.
Yönetmeliğin tanımlar başlığı altında sığınmacı “ırkı, dini, milliyeti, belirli bir toplumsal gruba üyeliği veya siyasi düşünceleri nedeniyle takibata uğrayacağından haklı olarak korktuğu için vatandaşı olduğu ülke dışında bulunan ve vatandaşı olduğu ülkenin himayesinden istifade edemeyen veya korkudan dolayı istifade etmek istemeyen ya da uyruğu yoksa ve önceden ikamet ettiği ülke dışında bulunuyorsa oraya dönmeyen veya korkusundan dolayı dönmek istemeyen yabancı” şeklinde nitelenmiştir.
Yönetmeliğin 4. maddesinde, Türkiye’den ikamet izni talep eden yabancılara, Türkiye’ye yasal yollardan gelenler için bulundukları yer valilikleri, yasal olmayan yollardan gelenler içinse giriş yaptıkları yer valiliklerini müracaat makamı olarak belirlenmiştir. Makul olan en kısa süre içerisinde müracaat etmeyenler ise gecikme nedenlerini açıklamak ve bu konuda yetkili makamlarla işbirliği yapmak zorundadır.
Mülteciler ve sığınmacılarla ilgili yapılacak işlemler ve alınacak tedbirler ise 9.- 25.maddelerle düzenlenmiştir. Bu maddeler incelendiğinde sığınmacılarla ilgili bir geçiciliğin ön görüldüğü tespit edilebilir.
125http://www.multeci.org.tr/wp-content/uploads/2016/12/1994-Yonetmeligi.pdf (Erişim tarihi: 06.07.2017). 126 Öztürk, s. 373.
61
Yine yönetmeliğin 26. maddesinde, toplu sığınanlar ile topluca iltica eden mültecilerin, savaşın, silahlı çatışmanın veya krizin sona ermesi halinde uyruğunda bulundukları devlete iade edilmeleri öngörülmektedir. Açıkça ifade edilmese bile bu madde, yönetmeliğin kitlesel sığınmanın içinde yer alan kişilere sadece geçici koruma sağlama amacını taşıdığını göstermektedir. Literatürde de “geçici koruma” olarak adlandırılan bu olgu Türkiye’nin 1990’lı yıllarından beri bölge ülkelerinden kaynaklanan kitlesel sığınma akınlarına karşı geliştirdiği bir uygulamadır.127
1994 Yönetmeliği’ndeki bazı eksikliklerin giderilmesi amacıyla 16.01.2006 tarihinde ve 9938 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile değişikliğe gidilmiştir. “Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” başlığını taşıyan bu yeni yönetmelikte 7 maddeden oluşmaktadır.
Yapılan değişikliklerin ilki, 1994 yönetmeliğinin 4. maddesindeki ikamet izni için başvuru süresini belirleyen hükümdür. Müracaat süresinin İçişleri Bakanlığı tarafından hak düşürücü süre olarak yorumlanması, Türkiye’de sığınma işlemleri devam eden ve hatta BMMYK aracılığıyla üçüncü devletlerde sığınma hakkı elde eden sığınmacıların, on gün içerisinde valiliklere başvuramamaları nedeniyle sınır dışı edilmelerine neden olmuştur. Özellikle, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin (AİHM), Jabari-Türkiye davasında verdiği 11.07.2000 tarihli ihlal kararı, ulusal mevzuatta değişikliğe gidilmesi zorunluluğunu bir kez daha gündeme getirmiştir. 1994 yönetmeliğinde beş gün olarak belirlenen ve Uluslararası Af Örgütü ile ilgili diğer sivil toplum kuruluşlarının itirazları sonucu 1999 yılında on güne çıkarılan ikamet izni için başvuru süresi, 2006 yönetmeliğinin 1.maddesinde esnekliğe gidilerek, “gecikmeden” ve “makul süre” ifadeleriyle tanımlanmıştır.128
1994 Yönetmeliğinin değişikliğe gidilen diğer maddeleri, 5. madde “müracaat makamı”, 6. madde “karar makamı”, 7. madde “iş birliği yapılacak kuruluşlar”, 30. madde “görevlendirme” başlıklarındadır.
127Çiçekli, Bülent, Yabancılar ve Mülteci Hukuku, Seçkin Yayıncılık 5. baskı, Ankara 2014, s.239 128http://dergiler.ankara.edu.tr/dergiler/38/1882/19732.pdf (Erişim tarihi: 06.07.2017).
62