1-Düzenleyici Hizmetler ve Doğrudan Üretken Hizmetler
Devletin temel faaliyetleri piyasa ekonomisinin hiçbir zaman sunamayacağı türden hizmetlerdir. Bunlar dışa karşı savunma, ülke içinde düzeni sağlama, ekonomik faaliyetlerde oyunun kurallarını koyma ve uygulamadır. Kişilerin üretim ilişkilerinde uyacakları kurallar yasalarla belirlenir.
Zorlayıcı kurallar "yap" ya da "yapma" şeklindeki emirlerdir. Devletin yasal
45 Esfender Korkmaz, Vergi Yapısı ve Gelişimi, Gür-Ay Mat. İst-1982, s.68
kuralları koyması, yargı ve uygulama örgütleri ile yasaların yürürlüğünü sağlaması "düzenleyici" faaliyetlerdir. Bunlar, kendiliğinden fayda yaratmaktan çok, piyasa faaliyetlerinin etkili bir biçimde yürütülmesini sağlar; kişilerin üretime katılma şartlarını, paylarının belirlenmesini ve gelirlerini kullanma özgürlüğünün sınırları belirtir.
Devlet düzenleyerek fayda yaratan faaliyetlerle yetinmeyip doğrudan doğruya tüketiciye fayda sunan üretim faaliyetlerine de girişebilir. Devlet düzenleme faaliyetleri ile piyasa ekonomisindeki zararlı komşuluk ilişkilerini (olumsuz dışsallık) yeterince kaldıramadığı, ya da sınırlandıramadığı için, ya da komşuluk yararları yaratan hizmetleri (olumlu dışsallık) destekleyerek yeterince artırmadığı için, bu hizmetlerin yapılmasını üzerine alabilir.
Kanalizasyon, çöp toplama, suların temizlenmesi, çevre sağlığı hizmetleri, zararlı komşuluk etkilerinin kamu üretimi yoluyla kaldırılması örnekleridir. Buna karşılık sağlık, tedavi, eğitim, kültür hizmetleri gibi yararlı komşuluk etkileri olan hizmetlerin piyasa üretimini devlet düzenleme yoluyla istediği ölçüde artıramadığı için, kamu ekonomisine verir.46
Düzenleme işlevi kurallara uymayanları cezalandırmak ve zorla uyumu sağlamak yetkisini içerdiğinden, piyasa ekonomisi firmalarınca yerine getirilemez. Çünkü piyasadaki firmalar birbirlerine karşı zor kullanamaz.
Düzenleyici hizmetlerin araçlarından biri sübvansiyonlardır. Herhangi bir malın üretimini artırmak için onu, piyasa fiyatının üstünde bir bedelle satın almak, halkın sağlığı ile ilgili bir gıda maddesinin piyasa fiyatının altında halka satılmasını sağlamak ve bunun gereğini yapmak hükümetçe sağlanan bir sübvansiyondur.47 Özellikle az gelişmiş yörelere yapılan yatırımlara prim verilmesidir. Örneğin, İngiltere'de 1968'de prim (sübvansiyon) oranı yatırımın
% 45'ine ulaşmıştır. 1972'den itibaren yalnızca istihdamı genişleten yatırımlara değil, modernizasyon sağlayıcı yatırımlara da sübvansiyon verilmeye başlanmıştır. Diğer ülkelerde de benzer uygulamalar vardır. Örneğin Danimarka'da bu oran % 25'tir. Araştırma-Geliştirme için de büyük fon aktarımı gözlenmektedir. Sübvansiyon oranı Finlandiya'da % 50, İsveç'te % 25, Japonya'da % 30-50, Kanada'da % 25-50, Almanya'da % 10 dolayındadır.
ABD'de bu oran çok yüksektir. 48
Bir diğer düzenleyici hizmet aracı kamusal kredilerdir. Bu kredilerin büyük avantajlara sahip olduğu bir gerçektir. Genellikle devlet garantisi söz konusudur. Bazen bütçeden finanse edilmesi sağlanarak faiz oranları düşürülmekte veya piyasadakinden daha düşük bir oran uygulanmaktadır.
46 Kenan Bulutoğlu Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul-1981, s.14
47 Yüksel Ülken, 20. yy'da Dünya Ekonomisi, İst. Üniv.İİBF Yay.,İst-1974, s.74
48 Sinan Sönmez, age, s.20
(13)49
Üçüncü araç olarak vergi sistemini gösterebiliriz. Kurumlar açısından uygulanan vergi politikaları tüm ülkelerde büyük benzerlikler göstermektedir.
Amortisman rejimi, vergi oranları, muafiyet ve istisnalar sermaye birikimine etkin bir biçimde katkıda bulunmaktadır. Bu bağlamda özellikle hızlandırılmış amortismana başvurulduğu görülmektedir. 1960-70 kesitinde Danimarka'da amortisman oranı % 30'dur. Donatım mallarının değerinin yarısı 2 yılda amorti edilmektedir. İngiltere'de 1972-73 yılından itibaren donatım mallarının amortismanına ilişkin olarak tam bir serbestlik tanınmıştır. 1969 yılında hem Almanya'da hem de Avusturya'da yürürlüğe giren yapılanmayı destekleyici yasalar şirketlerin birleşmesi durumunda vergisel yükü hafifletici önlemler getirmiştir. 50
Son olarak kamu kesiminin mal ve hizmet alımını düzenleyici hizmetler olarak gösterebiliriz. Kamu tüketimi, doğrudan kamu fonlarından ödenen devlet siparişleri ve devlet işletmelerinin özel işletmelerden yaptığı mal ve hizmet alımlarından kaynaklanmaktadır. Özellikle ABD'de özel kesimden yapılan alımlar çok büyük boyutlara ulaşmaktadır. Bu ülkede kamu kesiminin zayıflığı söz konusu yöntemle dengelenmektedir. 1955-1970 döneminde OECD ülkelerinde kamu tüketimi/toplam tüketim oranı yüzde 13-25 arasında değişmektedir. ABD bu oranla ilk sırayı almaktadır. Bu oran Türkiye'de 1993 yılı itibariyle % 16.3 olarak gerçekleşmiştir.
Bu bölümün diğer düzenleme araçları olarak kredilerin düzenlenmesi, fiyat ve rekabet politikaları, sosyal yaşamın düzenlenmesi gibi unsurları saymak mümkündür. Devletin planlama ve programlamaya başvurması, sektör planlaması aynı bağlamda ele alınmalıdır. Adı ne olursa olsun, üretim ve sermaye birikiminin planlanması gelişmiş ülkelerde bir ihtiyaç olmuştur. Örneğin Fransa,. Belçika, İtalya'da beş yıllık kalkınma planları hazırlanmaktadır. Liberal Danimarka'da uzun vadeli harcamaların planlanması söz konusudur. Plan olmayınca planın yerini alan kısmi düzenlemeler yapılmaktadır. Gelişmiş ülkeler planlama yapma konusunda özel ihtisas birimleri oluşturmuşlardır.Örneğin, ABD'de Sistem Analizleri ve PPBS, İngiltere'de PESC-PAR geliştirilmiştir. Fransa'da RCB uygulanmaktadır.
Japonya'da ticaret ve sanayi kesimleri için MİTİ'nin, Kanada'da Ekonomik Konseyin, Norveçte Üretkenlik Merkezinin benzer işlevlere sahip olduğu bilinmektedir.51 Bütün bu sayılan kuruluşlar kendi ülkelerinde fiyat ve rekabet politikalarını ve sosyal yaşama ait bazı önemli kararları alabilmektedir.
49 Sinan Sönmez, age, s.21
50 Sinan Sönmez, age, s.21
51 Sinan Sönmez, age, s.22
2-Pazarlanamaz Nitelikteki Kamu Hizmetleri
Devletin pazarlanamaz dış faydalar ile maliyeti ödetilemeyen zararlar konusunda yapabileceği ilk iş, düzenleyici tedbirler ile sosyal fayda ve maliyetin dikkate alınmasını sağlamaya çalışmaktır. Ancak, bunun yapılması çok zor ise ya da hizmetin tüketimi elden geldiği kadar artırılmak isteniyorsa, o zaman hizmetin parasız olması ilkesi kabul edilir; faaliyet piyasa kesiminden çıkarılarak kamu hizmetleri arasına alınır.
Mal ve hizmetlerin yarattıkları pazarlanamaz faydalar bazen çok belirgin nitelikler kazanır. Salgın hastalıklara yakalanmış olanların devlet tarafından iyileştirilmesi, sağlamlar için bulaşma tehlikesini ortadan kaldırmanın en etkin yoludur. Dış güvenlik hizmeti, tipik topluca tüketim hizmetidir.
3-Pazarlanabilir Nitelikteki Kamu Hizmeti
Bazı kamu hizmeti belli büyüklükteki bir tüketici grubunun ortak kullanımı için üretilir. Fakat pazarlanabilir niteliktedir. Karayolları, köprüler gibi. Bu hizmetler pazarlanarak sunulabileceği halde pazarlama arzu edilmemektedir.
Bunun ilk sebebi; kapasiteye kadar yeni kullananların zaten ek yük getirmemesidir. İkinci sebep; bu hizmetleri ödetmek için kurulacak pazarlama örgütünün maliyetinin çok yüksek olabilmesidir.(17)52 Bununla birlikte bazı kamu hizmetlerinin bedelsiz sunulması, talebi sınırsız olarak artırabilir, ayrıca maliyetlerin bir kısmının kullananlara ödetilmesi, hizmetle doğrudan doğruya hiç bir ilişkisi olmayan vergi yükümlülerine ödetmek yerine daha adil olabilir.
4-Kamu Kesiminin Piyasa Talebi için Üretimi
Bazı devlet kuruluşları ürünlerini bir fiyat karşılığında piyasadaki isteklilere sunar. Kanun hükmü ile özel firmaların girişi yasaklanmamışsa, devlet firmaları ya fiilen ya da potansiyel olarak özel firmalarla rekabet halinde çalışır. Ancak, özel firmaların girişi yasaklanmışsa, devletin fiyat karşılığı satış yapan işletmesi, malı piyasa fiyatları için sunma amacı yanında, piyasa talebini yüksek fiyatlar ile vergilendirme amacı güdebilir.
5-Doğal Tekeller
52 Kenan Bulutoğlu, age, s.18
Piyasada bazı üretim kolları vardır ki bunlarda rekabetin işlemesi iktisadi etkinlik ile bağdaşmaz. Başka bir deyişle, bu üretim kollarında birden fazla firmanın rekabet halinde kalması yerine, bütün üretimi tek bir firmanın yapması toplam maliyetleri en düşük seviyede tutar.
Tekelci firma, fiyatlarını saptamakta serbest bırakılırsa üretimi kısıtlayarak tüketicileri sömürebilir. Bu durumda devlet ya fiyatların saptanmasına karışmalı, ya da üretimi üzerine almalıdır.
II-Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Kuramsal Gelişimi
Devlet kurumu, ortaya çıktığı dönemlerden bu yana, ekonomik yapı içinde giderek artan çeşitli işlevler üstlenmiştir. Bu işlevler, ekonomik ve toplumsal gelişmenin değişik aşamalarında ortaya çıkan gereksinmelerin bir türevi olarak, geçici nitelikte bazı azalmalar dışında, genellikle artma eğilimini korumuştur.
Devletin, siyasal, sosyal amaçlar gerçekleştirmek, iktisadi sistemin işleyişini düzeltip, geliştirmek için tedbirler almak gibi, yaptığı müdahaleler, biçim, amaç ve alan (yoğunluk) bakımından büyük çeşitlilikler yansıtmaktadır.
Bu müdahaleler, ticari işlemleri düzenleyen sınırlarda kaldıkları zamanda bile iktisadi hayatın en azından hukuki cephesini kapsıyordu. Devlet otoritesinin oluşmaya başlaması ile birlikte, vergi toplama, gümrükleri, iç ve dış ticareti düzenleme, kamusal cari harcamalar yapma, para yaratma ve kontrolünü elinde tutma, maddi alt yapı oluşturma gibi sayısı daha da arttırılabilecek örnekler devletin iktisadi faaliyetlere yaptığı müdahalelerin en klasikleri arasında yer almaktadır.53
Batı toplumlarının tipik gelişme biçimi olan kapitalizm öncesi evredeki yapının gelişimi aşamasında bile, devletin ekonomik ve hukuki düzenlemelerinin önemi küçümsenemez. Anılan toplumlarda devletin ekonomik etkinliğinin artışı, doğal olarak ülkeden ülkeye boyutları değişen kamu ekonomik kesimlerinin oluşması sonucunu doğurmuştur. Özellikle son iki yüz yıllık dönem, tüm batı ülkelerinin ekonomik yaşamında, özel kesimden kamu kesimine doğru ilgi çekici ve hızlı bir gelişmeyi sergilemektedir.54
Demek oluyor ki devlet varoluş tarihinden itibaren iktisadi faaliyetlere hatta özel teşebbüsçülüğün en yaygın olduğu zamanlarda bile doğrudan veya dolaylı bir tarzda karışmıştır. Ancak şu da var ki devletin bu müdahaleleri yer ve zaman içinde amaç, kapsam, biçim, metot ve de yoğunluk bakımından büyük farklılıklar
53 Beşir Hamitoğulları, Kapitalist ülkelerde Devlet Müdahalesinin Anlamı ve Türkiyedeki Durum, Türkiye Ekonomi Kurumu Yay., Ankara-1973, s.6
54 Erkan Oyal, Karma Girişimlerde Kamu Katılımları ve Türkiye'deki Uygulama, TODAİ, Ank-81, s.5
göstermektedir. Bundan ötürü devletin iktisadi faaliyetlere her katılışına devletçilik damgasını yapıştırmak ve hele devletçiliği bağımsız bir iktisadi sistem gibi sunmak, gerçeklere uymayan ve bilimsel kabul edilmeyecek bir tutum olur. Onun için devletçilik, devletin sözü geçen iktisadi müdahalelerinden, iktisadi politikaya dönüşmüş müdahalelerinden belli ve belirli olanlarını anlatabilmek için kullanılmalıdır. Burada siyasi faaliyetlerin aksesuarı mahiyetinde olan devlet müdahaleleri ile ayrı ekonomik faaliyetler niteliğindeki müdahaleleri bir diğerinden ayırmak zorunludur. Kapitalizm öncesi dönemin bu "devletçiliğini"
değerlendirirken, gözden ırak tutulmaması gereken önemli bir nokta var; her şeyden önce, iktisadi hayata müdahale eden devletlerin, içinde harekete geçtikleri ortamları ve olanakları hatırlamak gerekir. Her şeyden önce ekonominin strüktürünün ve işleyişinin, müdahale edebilme araç ve teknikleri (yönetsel-ekonomik) bakımdan elverişliliği veya engelleri gibi, önemli ve anlamlı yanlar unutulmamalıdır.55
Devlet karışımının ekonomik yaşantıdaki önemini belirleyebilmek için, öncelikle tarihsel gelişimi ana çizgileriyle ortaya koymak gerekiyor. Böylelikle daha iyi görülecektir ki, ekonomik gelişme sürecinin kimi aşamalarında beliren koşullar, devletin belirli işlevleri üstlenmesini ya da bazı işlerden kaçınmasını gerektirmiştir.