Mûcize

A Constituição de 1988, ao instituir a educação como um direito social (caput do Artigo 6º), expresso como direito de todos e dever do Estado (Artigo 205), não partiu de uma situação de inexistência de oferta educacional. Pelo contrário, os avanços ali registrados são fruto da consolidação de um sistema educacional descentralizado e com padrões de oferta muito diferenciados.

Diante de um quadro em que a oferta educacional não estava garantida para todos e, ao mesmo tempo, havia forte questionamento social acerca da qualidade dos serviços prestados (neste momento muito subordinado à não garantia de permanência dos estudantes que conseguiam ingressar nas escolas), a Constituição consignou como um dos princípios que deveriam reger o ensino a “garantia de padrão de qualidade” (Artigo 206, VII).

O princípio não foi esmiuçado nos demais Artigos constitucionais, ficando sem definição clara de que ente federado deveria construí-lo e nem dos desdobramentos que a existência de dado padrão teria na prestação dos serviços educacionais. O não detalhamento de

26 _{A Campanha Nacional pelo Direito à Educação, nesta tese também denominada simplesmente como} Campanha, é uma rede da sociedade civil que tem por missão atuar pela efetivação e ampliação dos direitos educacionais para que todas as pessoas tenham garantido seu direito a uma educação pública, gratuita e de qualidade no Brasil. Articula mais de 200 grupos e entidades distribuídas por todo o País. Entre outras conquistas, a Campanha liderou a incidência da sociedade civil na elaboração e regulamentação do Fundeb.

responsabilidades e efeitos, combinada com a redação do Artigo 212, que estabeleceu percentuais de vinculação de impostos para cada ente federado, reforçou a suposição de que na alocação dos recursos consignados cada ente federado deveria atentar para a garantia do referido padrão.

Somente oito anos depois de promulgada, na nova redação oferecida pela Emenda Constitucional nº 14 de 1996 ao parágrafo primeiro do Artigo 211, foi introduzida uma modificação que indicava um ente responsável e uma finalidade para o padrão mínimo de qualidade.

Art.211... § 1º A união organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (grifos nossos).

A Emenda substituiu a expressão “prestará assistência técnica e financeira” por uma explicitação da finalidade do apoio da União aos demais entes federados. Com o novo texto, a “função redistributiva e supletiva” estaria direcionada a garantir a equalização de oportunidades educacionais e o padrão mínimo de qualidade, sendo que isto seria feito mediante a assistência técnica e financeira. A vinculação da assistência técnica e financeira a estes dois objetivos delegou à União a necessidade de construir os parâmetros do padrão mínimo de qualidade.

A principal modificação introduzida na Carta Magna pela EC foi, como já descrito nesta tese, a obrigatoriedade de focalização dos recursos dos estados e municípios no ensino fundamental, que foi viabilizada pela criação do Fundef. Porém, dentre as modificações introduzidas no Artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), temos o texto do parágrafo quarto, que incide diretamente no debate aqui em tela.

Artigo 60. ... ... § 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente.

A redação do parágrafo estabeleceu um prazo de cinco anos para o valor por aluno praticado pelos fundos estaduais se alcançasse valor correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, o qual seria definido nacionalmente. Além disso, há uma responsabilização

de todos os entes federados pelo desenvolvimento do esforço contido no novo texto constitucional.

Ao estabelecer que o padrão mínimo seria definido nacionalmente, a legislação deixa implícito que o estabelecimento de seus parâmetros seriam feitos pela União, não ficando claro se por legislação ordinária ou por ato normativo privativo do Executivo. Obviamente, ao definir um prazo para o ajuste progressivo dos valores por aluno, os parâmetros, necessariamente, deveriam ter sua definição construída antes do mesmo.

Ainda em 1996 houve a sanção da Lei nº 9424, que regulamentou a Emenda Constitucional nº 14/96 e detalhou a operacionalização do Fundef. No seu Artigo 13 são enumerados os critérios que seriam utilizados para efetivar o disposto no parágrafo quarto do Artigo 60 ADCT.

Art. 13. Para os ajustes progressivos de contribuições a valor que corresponda a um padrão de qualidade de ensino, definido nacionalmente e previsto no § 4º do art. 60 Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, serão considerados, observando o disposto no § 2º do art. 2º, os seguintes critérios: I - estabelecimento do número mínimo e máximo de alunos em sala de aula;

II - capacitação permanente dos profissionais de educação;

III - jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados das atividades docentes;

IV - complexidade de funcionamento; V - localização e atendimento da clientela;

VI - busca do aumento do padrão de qualidade de ensino.

Com este Artigo foi dado mais um passo para a materialização do padrão mínimo de qualidade, sendo que seis parâmetros foram arrolados. Destaca-se o primeiro, que propõe a criação de uma regra de número mínimo e máximo de alunos em sala de aula, responde a duas pressões com sinais opostos presentes no debate de criação dos fundos estaduais. De um lado, o risco de que a vinculação de redistribuição de recursos de forma per capita levasse a um aumento do número de alunos por sala, afetando diretamente na qualidade do ensino e, por outro lado, a definição de que salas com poucos alunos aumentavam o custo do ensino e deveriam ser extintas ou desestimuladas.

Dentre os parâmetros também estão presentes preocupações com investimentos na formação continuada dos docentes, o estabelecimento de tempos pedagógicos como parte da jornada docente e custos diferenciados associados à localização e clientela das escolas. Estes

dois critérios são mais genéricos e de difícil quantificação em termos de parâmetros, pois a complexidade de funcionamento e a busca do aumento do padrão de qualidade do ensino não acrescentarão materialidade a tarefa de construir um padrão mínimo de atendimento nas escolas.

Quatro dias antes da sanção da regulamentação do Fundef, entrava em vigor, depois de longa tramitação legislativa, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394/96), que no seu inciso IX do Artigo 3º reafirmou que a existência de um padrão mínimo de qualidade era um dos princípios da educação nacional. É a nova LDB que, de forma explícita, delega à União a tarefa de calcular o padrão mínimo.

Art. 74. A União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.

Parágrafo único. O custo mínimo de que trata este Artigo será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano subsequente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino.

O Artigo 74 da LDB, além de delegar a tarefa a União, estabelece que todos os anos o “custo mínimo” seria publicado e estabelece como critério a variação regional de custo de insumos e o perfil das modalidades de ensino.

Além disso, trouxe uma inovação muito importante: no seu Artigo 75 estabeleceu uma sistemática para a ajuda que a União deveria prestar para que Estados, Distrito Federal e Municípios conseguissem oferecer o referido padrão.

Art. 75. A ação supletiva e redistributiva da União e dos Estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino.

§ 1º A ação a que se refere este Artigo obedecerá a fórmula de domínio público que inclua a capacidade de atendimento e a medida do esforço fiscal do respectivo Estado, do Distrito Federal ou do Município em favor da manutenção e do desenvolvimento do ensino.

§ 2º A capacidade de atendimento de cada governo será definida pela razão entre os recursos de uso constitucionalmente obrigatório na manutenção e desenvolvimento do ensino e o custo anual do aluno, relativo ao padrão mínimo de qualidade.

§ 3º Com base nos critérios estabelecidos nos §§ 1º e 2º, a União poderá fazer a transferência direta de recursos a cada estabelecimento de ensino, considerado o número de alunos que efetivamente frequentam a escola.

§ 4º A ação supletiva e redistributiva não poderá ser exercida em favor do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios se estes oferecerem vagas, na área de ensino de sua responsabilidade, conforme o inciso VI do art. 10 e o inciso V do art. 11 desta Lei, em número inferior à sua capacidade de atendimento (grifos nossos).

O teor do Artigo transcrito merece atenção. Em primeiro lugar, aparece pela primeira vez a necessidade de que a fórmula de cálculo do padrão mínimo de qualidade seja de domínio público e que inclua a na sua formatação a capacidade de atendimento e a medida do esforço fiscal do respectivo Estado. Em segundo lugar, apresenta uma fórmula de aferição da necessidade de ajuda de cada estado ou município, ou seja, define que isso seria verificado pela razão entre os recursos de uso constitucionalmente obrigatório na manutenção e desenvolvimento do ensino e o custo anual do aluno encontrado para cumprir o padrão mínimo de qualidade. Além disso, atrela a ajuda federal ao zelo dos demais entes federados em atender a demanda escolar em patamares próximos de sua capacidade.

Em que pese às reformas da legislação terem sido aprovadas no mesmo período (dezembro de 1996), os dispositivos sobre padrão mínimo de qualidade não foram consolidados. A União, responsável pela sua formatação, não tomou providências para torná- lo realidade. O comportamento da União no que se refere à efetivação da complementação devido aos fundos estaduais durante os dez anos de vigência do Fundef mostra que o governo central, de maneira progressiva, foi se descomprometendo com o financiamento da educação básica. Elaborar os parâmetros do padrão mínimo de qualidade, levando em conta o disposto na LDB, levaria a atrair pra si uma pressão maior por transferência de recursos federais para os demais entes, postura que contrariava a política vigente de enxugamento do Estado.

Quando da discussão da Emenda Constitucional nº 53, de 2006, o assunto voltou a se apresentar, seja pela necessidade de construir um padrão mínimo de qualidade, seja pelo constante descumprimento do arcabouço legal por parte da União no que diz respeito à complementação do Fundef.

A EC 53 manteve a necessidade da garantia de um padrão mínimo de qualidade no novo parágrafo primeiro do Artigo 60 ADCT.

Artigo 60 ... § 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão assegurar, no financiamento da educação básica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padrão mínimo definido nacionalmente (grifos nossos).

Na regulamentação do Fundeb, realizada pela Lei nº 11.494 de 2007, o assunto é tratado em três momentos. Ao enumerar as obrigações do Ministério da Educação, estabelece no seu Artigo 30, IV, dentre suas tarefas, a “realização de estudos técnicos com vistas na definição do valor referencial anual por aluno que assegure padrão mínimo de qualidade do ensino”. Ou seja, mais uma vez a legislação delegava ao governo central a tarefa de definir o formato do padrão mínimo. Desta feita a norma foi mais explícita e nominou o Ministério da Educação como titular da tarefa.

No seu Artigo 38 vincula a obrigação dos entes federados adequarem seus investimentos educacionais a necessidade de garantir um padrão mínimo de qualidade. E, finalmente, no parágrafo único do referido Artigo, ficou garantia a participação popular na definição do referido padrão.

Art. 38. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão assegurar no financiamento da educação básica, previsto no art. 212 da Constituição Federal, a melhoria da qualidade do ensino, de forma a garantir padrão mínimo de qualidade definido nacionalmente.

Parágrafo único. É assegurada a participação popular e da comunidade educacional no processo de definição do padrão nacional de qualidade referido no caput deste Artigo.

Mesmo não tratando diretamente do padrão mínimo de qualidade, o Artigo 10 da referida norma estabeleceu a sistemática de distribuição dos recursos do Fundeb entre etapas e modalidades educacionais, a qual deveria estar vinculada a uma dada apreciação sobre os custos de cada uma delas, ou seja, sobre qual padrão mínimo de oferta existe ou pretende-se que seja estabelecido.

Para completar este resgate histórico recente da presença do padrão mínimo de qualidade na legislação educacional, temos a mudança promovida pela Emenda Constitucional nº 59 de 2009, que dentre as inúmeras mudanças importantes que promoveu, alterou redação do parágrafo terceiro do Artigo 212 da Carta Magna.

Art. 212 ... ... § 3º. A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação (grifos nossos).

Este breve resgate histórico demonstra que há uma consolidação da presença do conceito de padrão mínimo de qualidade na legislação nacional, sendo que em vários momentos

as normas definiram parâmetros e critérios para a sua formatação, definiram a quem caberia a responsabilidade de realizar estudos técnicos e formatar o padrão e, por fim, também está presente na legislação a vinculação de transferências de recursos federais para os demais entes federados a efetivação do padrão mínimo de qualidade.