Allah'ın Zâtı, İsimleri ve Sıfatları

Uma abordagem esclarecedora sobre os condicionantes do atual modelo federativo é a reconstituição da abordagem constitucional do tema realizado por Souza (2005). Para esta autora as constituições refletiram as barganhas políticas e territoriais que ocorreram ao longo da nossa história, e mesmo que cada constituição fosse reflexo de mudanças nos regimes políticos, também mantiveram ou fortaleceram muitos dispositivos constitucionais das constituições anteriores, com poucas exceções. De lá para cá o país conviveu com variados arranjos federativos, vivenciou períodos democráticos e autoritários e presenciou a vigência de sete constituições que regeram as instituições brasileiras após a República, sendo que em todas as regras relativas ao federalismo fizeram parte integrante do corpo constitucional, daí a importância do resgate.

Antes de termos nossa primeira Constituição, no período colonial, o Brasil foi marcado por uma estrutura de poder central débil. Caracterizou-se por ampla autonomia política de suas unidades territoriais (as capitanias hereditárias).

A primeira Constituição do Brasil independente foi promulgada em 1824 e delegou poderes administrativos às então dezesseis províncias. Estas províncias não contavam com autonomia política formal ou informal, mas essa delegação foi interpretada como uma possibilidade de trilhar o caminho para uma futura federação.

O período pós-independência, que compreende o primeiro reinado de D. Pedro I (1822-1831) e o período regencial (1831-1840), foi marcado pelo confronto entre as forças centrípetas, que defendiam um Estado unitário absolutista, e as forças centrífugas, que reivindicavam autonomia às esferas subnacionais (províncias). Quando a heterogeneidade territorial ganhou expressão de massa através dos conflitos regionais e converteu-se em uma ameaça à unidade nacional e à ordem econômica e social vigente, a resposta para "acomodar" os interesses territoriais conflitantes foi o centralismo monárquico (Soares, 1998).

A Constituição de 1891, promulgada após a República, alimentou expectativas descentralizadoras, especialmente devido ao discurso republicano, que igualava centralização a secessão e descentralização a unidade.

Por essa Constituição, recursos públicos foram canalizados para alguns poucos estados, mostrando que a federação brasileira nasceu sob a égide da concentração de recursos em poucos estados e escassas relações existiam entre os entes constitutivos da federação, caracterizando esse período como o de uma federação isolada (SOUZA, 2005, p. 107).

Ou seja, apesar das promessas descentralizantes, a Proclamação da República Federativa em 1889 não significou mudanças substanciais na política oligárquica brasileira. Na verdade, do Império para República “a adoção federativa foi mais uma solução ad hoc para acolher o status quo constituído pelas oligarquias regionais e provinciais já fortes no império” (CARVALHO, 1998, p. 3). Novas oligarquias surgiram e dominaram o período (São Paulo e Minas Gerais), conduzindo as ações estatais para beneficiar os seus interesses.

Após o golpe de Vargas em 1930 foi necessário administrar este quadro de assimetria de poder entre os estados na federação brasileira. Não é coincidência que uma de suas primeiras medidas tenha sido perdoar as dívidas dos estados com a União, inclusive a maior de todas, de São Paulo, contraída por força dos subsídios ao café. Foi uma forma de pacificar possíveis descontentamentos das elites regionais.

Logo em seguida Vargas altera as regras eleitorais e aumenta a representação política dos estados menos populosos na Câmara dos Deputados. Este mecanismo de contrabalanceamento do poderio econômico de alguns poucos estados por meio de uma sobre- representação dos estados menos populosos permanece até os dias de hoje e é justificada como uma fórmula direcionada ao amortecimento das diferenças regionais e como forma de contornar as assimetrias de poder entre unidades territoriais.

Fruto deste esforço de reequilibrar as relações federativas, a Constituição de 1934 expandiu as relações intergovernamentais pela autorização para que o governo federal concedesse às instâncias subnacionais recursos e assistência técnica. Foi concedida maior autonomia aos municípios por meio de destinação de recursos próprios por eles coletados e repasse de parcela de um imposto estadual.

A próxima Constituição foi fruto do golpe militar de 1937 e da instalação do Estado Novo. O Congresso Nacional foi fechado e da mesma forma as assembleias legislativas estaduais e os governadores foram substituídos por interventores. É sabido que um dos principais motivos do golpe foi neutralizar o peso dos interesses regionais, pré-condição para a construção de uma unidade política e administrativa necessária para promover a chamada modernização social e econômica do país.

Os governos subnacionais perderam receitas para a esfera federal mas a mais importante medida foi delegar ao governo federal a competência para legislar sobre as relações fiscais externas e entre os estados. Ao negar aos governos estaduais o direito de decidir sobre um dos mais importantes aspectos de sua vida econômica, ou seja, a definição das regras de trocas de mercadorias, Vargas pavimentou o caminho para a industrialização (Idem, p. 108). A Constituição de 1946, a mais longa de nossa história republicana, escrita após a redemocratização, vivenciou a tensão entre as ideias liberais e o discurso por maior descentralização e o peso do discurso de que era preciso perseguir rápido crescimento econômico sob a égide do governo federal. Mesmo com esta contradição, foi nela que foi introduzido o primeiro mecanismo de transferências intergovernamentais da esfera federal para as municipais, excluídos os estados, na tentativa de diminuir os desequilíbrios verticais de receita. A questão dos desequilíbrios horizontais também foi parcialmente introduzida pela destinação de recursos federais para as regiões economicamente mais pobres, mesmo que seus efeitos tenham sido reduzidos pelo crescimento das atividades federais e pelo aumento do número de municípios.

Com o golpe militar de 1964 o país viveu um novo movimento de centralização. A nova Constituição do regime só foi promulgada em 1967 e em 1969 uma longa emenda constitucional foi editada. Estes dois instrumentos jurídicos, somados à reforma tributária de 1966, centralizaram na esfera federal poder político e tributário, afetando o federalismo e suas instituições.

De forma aparentemente contraditória, mas necessária para que fossem criadas as bases políticas civis de sustentação do seu poder, foi justamente no período militar que se

promoveu o primeiro sistema de transferência intergovernamental de recursos da esfera federal para as subnacionais, por meio dos fundos de participação - Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Foi abandonado o critério de repartição uniforme e o formato passou a incorporar o critério de população e inverso da renda per capita. Com a crise do regime militar e o lento processo de redemocratização do país foi necessário redigir uma nova Carta Magna. A Constituição Federal de 1988 aprofundou o papel dos governos subnacionais no gasto público e na provisão de serviços. Porém, as decisões de arrecadação tributária, alocação de gasto e execução de políticas públicas ficaram largamente afetadas pela regulação federal. Os constituintes de 1988 criaram um modelo de Estado federativo que combina ampla autoridade jurisdicional à União com limitadas oportunidades institucionais de veto conferidas aos governos subnacionais. Eles não criaram um ambiente institucional que congelasse a distribuição original de autoridade, pois não estabeleceram exigências de mobilização de supermaiorias para alteração das regras do jogo.

Para Abrúcio (2010) no plano das políticas públicas nossa Constituição foi erguida sobre cinco pilares: a) busca da universalização das políticas; b) democratização da gestão estatal; c) profissionalização da burocracia; d) descentralização preferencialmente em prol da municipalização; e e) preocupação com a interdependência federativa. A interdependência federativa foi tratada pela Carta Magna, estando expressa em pelo menos três aspectos: na definição de medidas de combate à desigualdade (inciso III do Artigo 3°), na manutenção de poder legislativo nas mãos da União para propor políticas nacionais (especialmente o Artigo 22) e na proposição de mecanismos de cooperação entre os entes federados (parágrafo único do Artigo 23). Porém, a implementação desta engenharia foi problemática e vem sofrendo revisões no decorrer dos anos.

Ainda para este autor a nova carta teria inaugurado um novo federalismo, cujo principal mote seria a descentralização, “processo que significava não só passar mais recursos e poder aos governos subnacionais, mas, principalmente, tinha como palavra de ordem a municipalização” (ABRUCIO, 2010, p. 46).

Mesmo não comungando da visão de que 1988 inaugurou um novo federalismo, Cruz (2009) reconhece que a Constituição foi um marco na reorganização do federalismo brasileiro. Esta reorganização se baseou na definição de:

(...) um sistema mais claro de transferências constitucionais de recursos públicos entre as esferas governamentais, com vistas a possibilitar que estados e municípios executassem políticas públicas para a garantia do

suprimento de necessidades básicas da população sob sua responsabilidade (CRUZ, 2009, p.86).

Obviamente que após um longo período de centralização administrativa e política o tema da descentralização reaparece muito ligado à rediscussão do pacto federativo. Para melhor entender este processo é necessário alinhavar os principais argumentos sobre o caráter e as limitações do federalismo que emergem após 1988.

2.2.4. A “natureza particular” do nosso federalismo

A pesquisadora Marta Arretche, em Artigo publicado em 2010, buscou problematizar um conjunto de argumentos acerca de uma possível “natureza particular do federalismo brasileiro”, termo utilizado por analistas acerca de características próprias de nosso modelo federativo. Serão enumerados alguns destes argumentos sistematizados pela autora, pois eles ajudam a contextualizar os principais debates sobre o caráter do Estado Federal Brasileiro.

O primeiro argumento é o de que a adoção da fórmula federativa pelo nosso país guardou certa dose de artificialismo, pois nossa sociedade não apresenta as clivagens étnicas ou religiosas que justificaram a adoção de tal arranjo em outros países.

O segundo é de que nossa fórmula federativa estaria dentre as mais descentralizadas existentes no mundo, o que dificultaria a governabilidade e o bom funcionamento do Estado, pois conferiria excessiva autonomia aos governos locais e, por consequência, limitados incentivos para a cooperação horizontal.

O terceiro diz respeito ao fato do Brasil conviver com relações intergovernamentais predatórias e ausência de coordenação, características resultantes de um federalismo autárquico.

Em quarto, existiria um poder de veto dos interesses locais nas arenas decisórias federais, o que provocaria que negociações distributivas sejam utilizadas como moeda de troca da política brasileira.

Estas análises são críticas às instituições federativas, tal como desenhadas pelos constituintes de 1988, pois as mesmas comprometeriam a eficiência e efetividade do Estado brasileiro.

Concorda-se com a autora quando ela sustenta que estas interpretações chamam a atenção para traços presentes no Estado e sistema político brasileiros, mas há um superdimensionamento da relevância destas características, pois “ignoram duas dimensões centrais: o papel das desigualdades regionais na escolha da fórmula federativa adotada no Brasil bem como a importância das relações entre a União e os governos subnacionais sobre seu funcionamento” (ARRECTHE, 2010, p. 588).

É verdade que o federalismo brasileiro buscou inspiração na experiência americana para formatar as suas instituições, mas as diferenças devem ser prontamente anotadas.

A mais óbvia resulta do fato de ter sido a Federação americana constituída por agregação, isto é, com base na união de antigos Estados soberanos, como eram as 13 colônias, que se desvincularam da Inglaterra, enquanto a brasileira foi por desagregação, constituída com base num Estado unitário que se tornou federativo: as províncias dependentes foram transformadas em estados autônomos. (MARTINS, 2011, p. 24-25)

O peso maior na definição do seu formato foi o da dependência econômica de certas regiões com respeito a outras. As características desiguais do desenvolvimento das diversas regiões são uma marca constitutiva do federalismo brasileiro, o qual não convive com características de plurinacionalidades ou distinções religiosas que justificassem o modelo. Em verdade o Estado Brasileiro nunca reconheceu e/ou utilizou como pré-requisito para sua organização institucional a existência de nacionalidades originárias, ou seja, as várias etnias indígenas nunca foram levadas em consideração na formatação dos desenhos institucionais.

O sistema federal foi introduzido em 1889 e detalhado na Constituição de 1891. Como sabemos, e diferentemente de muitas federações, a brasileira nunca foi uma resposta às clivagens sociais decorrentes de conflitos étnicos, lingüísticos ou religiosos. Movimentos separatistas ocorreram apenas durante o período colonial e no início do século XIX a unidade do país não era questionada. Por isso, as constituições brasileiras não prevêem regras para a secessão e a de 1988 ainda estabelece que nenhuma emenda constitucional pode abolir a “forma federativa de Estado” (SOUZA, 2005, p. 106).

Não é correto considerar “artificial” uma fórmula federativa apenas porque dado elemento não está presente, pois não existe um conjunto mínimo consensual de elementos que devem existir para que um Estado seja considerado como federal. O que fica patente é que o federalismo brasileiro foi fruto de uma estratégia para a manutenção da unidade territorial. A transformação constitucional do país em uma federação logo após a Proclamação da República foi uma forma de acomodar os interesses político-econômicos das oligarquias regionais e provinciais já constituídas durante o Império (OLIVEIRA, 1995 e CRUZ, 2010).

Sobre o segundo argumento, considera-se que a reconstituição histórica permite afirmar que a necessidade de garantir o equilíbrio da representação das e nas jurisdições ricas e pobres foi um componente central do desenho do federalismo implantado em nosso país.

A origem da centralização no Brasil deve ser buscada na desigualdade entre as jurisdições para desempenhar adequadamente funções governativas, pois esta característica deu origem à centralização na União das funções tributárias, de planejamento e de execução de políticas.

O discurso de que a descentralização propiciaria controle político de oligarquias locais tidas como atrasadas e corruptas justificou as medidas de centralização em 1930 e 1964. Saindo da superfície explicativa, devemos buscar fatores explicativos no processo de crescimento econômico concentrado nas regiões Sul e Sudeste e nas políticas sociais nacionais que estiveram inspiradas nos valores normativos do modelo conservador, sendo que os direitos estavam vinculados à inserção no mercado formal de trabalho.

O processo de transição democrática vivenciado pelo país no final da década de 1980 sofreu um poderoso impulso por uma redefinição descentralizadora do pacto federativo. Isto teve, dentre os seus motivos, a importância da política estadual e da liderança política dos governadores no restabelecimento da democracia. Descentralização aparece como sinônimo de democracia, de devolução à cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares.

A proposta descentralizadora esteve ancorada na crítica ao padrão de proteção social construído pelos governos autoritários, que se mostrava hipercentralizado, institucionalmente fragmentado e iníquo do ponto de vista dos serviços e benefícios distribuídos. Portanto, corrigir suas distorções contribuiria para erguer um sistema de proteção que servisse de instrumento de redução das desigualdades sociais. Além disso, a descentralização favoreceria a universalização do acesso e de aumento do controle dos beneficiários sobre os serviços sociais (conforme Almeida, 1995).

Discorda-se da supervalorização que Almeida (1995) dá para o caráter da descentralização promovida pela Assembleia Nacional Constituinte (1987/1988). É verdade que a mesma "foi o estuário das correntes geradas na luta pela democratização", mas uma análise mais detida não nos permitiria afirmar que a mesma promoveu "uma verdadeira revolução descentralizadora". Nossa atual Constituição foi ancorada em forte crítica a centralização do regime militar, mas mesmo tendo ampliado a repartição dos recursos do fundo

público entre os entes federados, não conseguiu enfrentar de forma profunda a resolução das assimetrias de poder entre as unidades territoriais existentes.

A Constituição Federal de 1988 explicitou o sistema de partilha, com ampliação dos percentuais de composição dos fundos de participação, mas os problemas centrais do sistema tributário permaneceram, sendo a guerra fiscal um sintoma das desigualdades econômicas regionais, explicitando não só a necessidade de uma reforma tributária que combatesse esses problemas, mas também de políticas efetivas de desenvolvimento econômico no país (CRUZ, 2010, p.71).

Uma das áreas onde as chamadas “soluções de compromisso”, tão características das formulações que emergem do processo constituinte de 1988, aparecem com clareza é na combinação entre o desejo de descentralização de poder e a histórica primazia do papel regulador e indutor do poder central em nosso país.

Em primeiro lugar, é necessário anotar que os próprios termos da polêmica entre os dois conceitos estavam, ao final dos anos 1980 e início dos anos 1990, sofrendo profundas mutações. Como descreveu Fiori (1995), de um lado a direita se apresentava como proponente de uma redução da presença pública do Estado e utilizava como um dos principais instrumentos a descentralização de suas instâncias decisórias e administrativas. De outro lado, segmentos de esquerda defendiam uma maior descentralização de poder como único caminho para desativar a burocratização do welfare state e aumentar participação do povo.

Esta descentralização ocorreu em pelo menos quatro direções: para novas instâncias administrativas do próprio governo central; para instâncias do poder subnacional; para organizações da sociedade civil; e para empresas privadas. Na década após a promulgação da nova constituição vivenciou-se a consolidação da descentralização com viés conservador e o país presenciou a ocorrência de todas as direções acima descritas.

Em um contexto de reforma do Estado, “a descentralização passou a ser encarada como um fator capaz de gerar eficiência no sistema de oferta de políticas públicas. Tal descentralização veio acompanhada da centralização no processo de definição de políticas” (CRUZ, 2012, p.71). De forma contraditória, enquanto a Carta permitiu a alocação de mais recursos para unidades subnacionais, diminuindo receitas do poder central, ao mesmo tempo foram criados sistemas de controle em um movimento re-centralizador, cujo exemplo mais paradigmático foi a aprovação, na década seguinte, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, presenciou-se um movimento de recomposição da base tributária nas mãos da União por

meio de criação de contribuições sociais, as quais fugiram da necessidade de repartição com unidades subnacionais e a redefinição de alíquotas.

Esta contradição está presente na manutenção dos fundos de participação criados pelos militares e, ao mesmo tempo, a não efetivação de uma reforma tributária que alocasse recursos de forma a incidir decisivamente nas disparidades socioeconômicas regionais.

No caso brasileiro, as transferências federais decorrentes dos fundos de participação são centrais, seguidas pela partilha de impostos entre os entes federados e pelas transferências equalizadoras, de caráter legal ou discricionário, tendo em vista a garantia da oferta básica de serviços públicos condizentes com as necessidades da população nas diferentes localidades que compõem a federação. No entanto, os sistemas de transferências, embora fundamentais, não conseguem atingir o cerne das desigualdades regionais (Idem, p.72).

O debate ficou focado em demandas por uma maior equalização das condições de oferta de serviços públicos, sendo que não foi direcionado à necessidade de implementação de uma reforma tributária que permitisse uma melhor distribuição do bolo tributário brasileiro, não só revertendo o crescente processo de centralização de receitas da União, mas redefinindo critérios de distribuição dos recursos entre os entes federados.

Têm procedência os argumentos arrolados por Carvalho (1998) de que o processo político de redemocratização do país se confundiu com a própria luta pela descentralização fiscal liderada pelos estados subnacionais, mas que, com isso, perdeu-se a oportunidade de se redesenhar uma verdadeira “federação cidadã” capaz de dar conta das desigualdades regionais. Os argumentos de que a excessiva descentralização fosse um elemento prejudicial ao bom funcionamento do formato federativo não se sustenta nos dados concretos. Do ponto de vista constitucional, todas as unidades constitutivas possuem poderes e competências iguais, como ocorre nos EUA e no México. O problema brasileiro é que se adota um modelo de federalismo simétrico em uma federação assimétrica.

Dois fatores fortalecem ainda mais esse modelo simétrico. O primeiro é que as regras sobre as competências, recursos e políticas públicas das entidades subnacionais são capítulos detalhados da Constituição, deixando pouca margem de manobra para iniciativas específicas. O segundo é que o Supremo Tribunal Federal (STF) vem decidindo sistematicamente que as constituições e as leis estaduais reflitam os dispositivos federais ou são monopólios federais, o que impõe uma hierarquia das normas constitucionais e legais, apesar da Constituição não explicitar tal princípio (SOUZA, 2005, p. 111). Não se considera correto apreciar apenas características concernentes ao grau de descentralização da execução das políticas para classificar o tipo de federalismo que temos em

nosso país. No caso brasileiro, embora o papel dos governos subnacionais no que diz respeito à provisão de serviços seja muito relevante, deve-se atentar para o fato de que suas decisões em