A eficácia nada mais é do que a “aptidão para produzir efeitos estabelecidos pela ordem jurídica. é a aptidão para criar direitos e obrigações”53. Quando se fala da força de lei da medida provisória, fala-se da eficácia da medida relativamente a outros atos que compõem o ordenamento jurídico.
Seguindo essa linha de raciocínio, é importante salientar que a eficácia transitória e não revogatória decorre do ato do Presidente da República e as atribuições de eficácia definitiva e revogatória decorre do ato do Congresso Nacional, conforme prevê a Magna Carta, desde que tais procedimentos sejam regularmente seguidos.
Em regra, a eficácia de força de lei diz respeito à medida provisória em si e na sua relação com os demais atos que compõem o ordenamento jurídico. Esta força de lei, ainda segundo Humberto Ávila54, pode ser compreendida sob dois aspectos: o da força ativa ou derrogatória, ou a força passiva ou de resistência. Significa dizer que a força de lei consiste na capacidade de inovar o ordenamento jurídico e possui certa resistência, porque não pode ser revogado a não ser por outro ato com a mesma força superior.
De ressaltar, entretanto, que ao mesmo tempo em que a Constituição dá força de lei à medida provisória, determina que essa medida tem tempo
52 O artigo 2.° da Constituição Federal dispõe que: “São Poderes da União, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
53 ÁVILA, Humberto Bergmann. Op. cit., p. 107, nota 43. 54 Idem, ibidem, p. 104-105.
de duração, ou seja, confere-lhe provisoriedade, para que seja convertida em lei dentro de um prazo definido. Caso não seja atendido esse procedimento, perde seus efeitos desde o início.
Ter força de lei não significa, como se vê, ter eficácia idêntica à lei. A lei não é nem provisória, e nem tem sua produção condicionada a pressupostos, material ou formal, como acontece com a medida provisória.
Portanto, a força de lei da medida provisória depende da eficácia do ato transitório da medida provisória e quanto às normas nela constantes, os quais podem perder efeitos desde o início, se rejeitada, ou adquirem estabilidade, se aprovadas.
A força de lei, então, não qualifica a obrigatoriedade da medida provisória, mas especifica o particular regime jurídico que lhe é atribuído pelo ordenamento jurídico. Mesmo porque, segundo Marcelo Figueiredo55, “medida provisória não é lei. Medida provisória como espécie normativa excepcional tem ‘força de lei’”.
Em regra, a norma é elaborada para atender a situações abstratas, a medida o é para atender a casos concretos, que se pronunciam.
Pode-se dizer que a medida provisória não é lei em sentido formal, embora detenha a mesma dimensão jurídica, a exemplo de outros atos normativos. É lei em sentido material, transformando-se quando informada pelo Poder Legislativo.
A medida provisória é um ato normativo, com natureza transitória. Todavia, a norma contida no ato da medida provisória não possui esse caráter de provisoriedade. Assim, quando o ato medida provisória é convertido em lei, deixa de existir para se transformar em lei. Já a norma por ele veiculada continua sendo norma, tendo sua eficácia sem prazo final de vigência regulado na Constituição Federal.
Disso decorre que a medida provisória divide-se em ato e em conteúdo. O conteúdo, que é a norma em si, pode ser destinado a regular situações de maneira duradoura, e não, essencialmente, temporárias, porque pode vir a ser objeto de lei sem prazo de vigência pré-estabelecido, quando da conversão da medida
55 FIGUEIREDO, Marcelo. A medida provisória na Constituição: doutrina, decisões judiciais. São Paulo:
provisória em lei. Já o ato da medida provisória é transitório, ou seja, tem eficácia apenas durante os trinta dias constitucionais. Depois disso, ou é convertido em lei, deixando de ser medida provisória e como tal perde sua eficácia, ou então é rejeitado, e deixa de existir, perdendo totalmente sua eficácia, desde a sua edição.
Em se classificar a norma provisória, didaticamente, sob dois aspectos, definindo-a como transitória e não revogatória, denota-se que a força de lei, que dá vazão à eficácia, refere-se à relação que a medida provisória mantém com outros atos que compõem o ordenamento antes da produção de seus efeitos na vida social.
Essa força de lei, inerente à medida provisória, consiste no poder de paralisar a eficácia das leis cujo conteúdo normativo seja contrário àquele por ela veiculado. Ou seja, diz respeito à aptidão para produzir efeitos, e, não, à própria produção de efeitos, que é a eficácia social.
A medida provisória, enquanto não convertida em lei, produz eficácia precária, uma vez que só a lei plena tem eficácia plena dado o poder de revogar disposições contrárias, assim que publicada, independentemente da manifestação de outro órgão. O mesmo não acontece na medida provisória, uma vez que os efeitos plenos de seus atos, quanto à revogação, estão sujeitos à aprovação posterior pelo Congresso Nacional.
Na verdade os atos da medida provisória não têm o condão de revogar nada. Passa a ter esse poder depois de aprovados pelo Congresso. Mas, saliente-se, depois de aprovados já não são atos de medida provisória, mas atos de uma lei plena como ela, eficácia plena. Antes disso, seus efeitos consistem em paralisar a eficácia das disposições contrárias que, ao contrário da revogação provocada pela eficácia plena da lei, ficam com eficácia paralisada.
Neste diapasão, para corroborar esta linha de raciocínio, Humberto Ávila56 assim se manifesta:
“A força de lei não equivale, portanto, à força plena da lei ordinária: a medida provisória paralisa a eficácia das disposições contrárias, que recobram os seus efeitos no caso de não conversão em lei das disposições da medida provisória, como se tais disposições jamais tivessem existido; a lei revoga as
disposições em contrário, que jamais recobram sua eficácia, mesmo que a lei seja posteriormente revogada. Por isso alguns autores afirmam que o ato governamental, quanto à sua eficácia revogatória, teria efeito pendente, eventual ou não real.”
Não há como negar a evidente distinção entre a eficácia precária da medida provisória e a eficácia plena da lei. Também não quer dizer que assim o é por casualidade. A força de lei, a princípio, englobaria o poder de revogar disposições contrárias, próprio da eficácia da lei. Todavia, a Magna Carta de 1988 ao atribuir transitoriedade à medida provisória, condiciona também sua eficácia no que diz respeito aos outros atos que compõem o ordenamento jurídico.
Em suma, a medida provisória, já que transitória, não revoga, apenas suspende a eficácia. Mais do que isso, tem força de lei, e por isso, é diferente da lei. Esses efeitos atribuem eficácia de lei, mas não a sua natureza.