Kurumsal Yapılanma

Dünyada birçok ülkede işgücü piyasası politikaları merkezden uygulanmakta, daha çok ulusal hedeflerin yakalanması amacı güdülmektedir. Bu durum yerel ihtiyaçlara ve girişimlere cevap vermekte yetersiz kalınmasına sebep olmaktadır. Bu aksaklığı önlemek amacıyla merkezde toplanan sorumluluğun dağıtılması önemli bir nokta olarak görülmektedir.

Kamu hizmetlerinin sunumunda sorumluluğun merkezden bölgeye ve daha alt seviyedeki yönetim kademelerine bırakılması yerelleşme olarak ifade edilmektedir.

Özellikle ikinci Dünya Savaşı sonrası yaşanan gelişmeler neticesinde hem AB’de hem de OECD üyesi ülkelerde işgücü piyasası politikalarının yerelleşmesi yeni trend olarak karşımıza çıkmaktadır.164

90’lı yıllar birçok ülke için merkezi işgücü piyasası politikalarından vazgeçilerek, ekonomik kalkınma ve sosyal taleplere duyarlılığın arttığı yıllar olmuş, söz konusu politikalar bu süreçte adem-i merkeziyet odaklı bir yapıya kaymıştır.

Öte yandan kamu istihdam hizmetlerinin adem-i merkeziyetçi yapısı üzerine süregelen tartışmalar şu şekildedir;165

 Bilgiye daha iyi erişim: İstihdam hizmetlerinin yerelleştirilmesini savunanlar,

bölgesel ve yerel karar mekanizmalarının yerelin durumunu ve ihtiyaçlarını daha iyi bildiğini söylemektedir. Bu görüşe getirilen eleştiri ise, yereli daha iyi tanımak yapılacak analiz ve oluşturulacak stratejilerde temel kriter değildir, kaldı ki yerel siyasetçiler ve idareciler daha az deneyimli ve yetenekli olabilir.

 Özel ihtiyaçlara yönelik politikalar: Bu tür politikaların yerel ihtiyaçlara daha

iyi cevap vereceği görüşüdür. Standart ulusal politikaların aksine yerelleşme, kamu hizmetlerinin sunumunda geniş yelpazeli ve yerel halkın ihtiyaçlarına odaklı bir yaklaşıma sahiptir.166

164 Mosley, Hugh G.; “Decentralisation of Public Employment Services”, 2011, s.5.

165 Mosley, Hugh; “The Trade-off between Flexibility and Accountability in Labour Market Policy” Giguere, S, Froy, F; “Flexible Policy and More and Better Jobs”, OECD, Paris 2009a.,s.48.

 İnovasyon: Yerelleşme bölgesel ve yerel otoriteler arasında yenilikçilik ve

rekabeti teşvik etmektedir.

 Politika kalıplarının üstesinden gelmek: İstihdam hizmetlerinin sunumunda

hükumetin farklı düzeylerinde, farklı kurumlarının görev alanına karışmış durumdadır. Merkezi ve hiyerarşik kamu istihdam hizmetleri yerel seviyede işbirliği uygulamalarında gerekli olan esneklik eksikliğine yol açabilir.

 Yerel hesap verilebilirlik: Yerinden yönetim, hesap verilebilirliği artırmaktadır. Yerel seçilmişler yerel tercihlerini daha çok yansıtacaklardır.

Süregelen tartışmalarla beraber, işgücü piyasası politikaları, “bölgesel yönetime yetki devri” ve “kamu istihdam hizmetlerinde yönetimsel yetki devri” olmak üzere iki tür yerelleşme politikası tecrübesi yaşamıştır.167

Bunlardan birinci yöntem sorumluluğun ulusal kamu istihdam kurumu ile her seviyede hükûmet organları arasında, daha geniş çerçevede paylaşıldığı bir yapıyı gerektirirken, ikincisinde ise, yönetimsel ve idari bakımdan adem-i merkeziyetçilik ile bölgesel veya yerel kamu istihdam birimlerine ulusal politika hedeflerinin uygulanmasında operasyonel esneklik tanımaktır. ¹⁶⁸

Bölgesel yönetime yetki devri, önemli bir yerelleşme politikası olmasının yanı sıra, bölgesel hükümete işgücü piyasasına dair politikaların uygulanmasında güç ve uygulama kabiliyeti de tanımaktadır. Bu sistem içinde merkezi hükümete; politikalara geniş bir perspektifle bakma, ulusal politikalara uyum ve yerel uygulamalar için fon sağlama gibi daha çok kontrol edici bir bakış açısı sunmaktadır. Belçika, Kanada ve Meksika gibi bazı federal devletlerin yanı sıra, ulus devlet yapısına sahip İtalya ve İspanya’da bu sistemin uygulandığı görülmektedir.

Bir diğer örnek Kanada’da, işgücü piyasası politikalarının yerelleşmesi noktasında, bazı bölgelere kurumsal kapasitelerini ve iş yapma sorumluluğunu dikkate alarak daha çok güç ve imkân sunulmuştur. Merkezi politikalar uygulayan İtalya ve

167 Giguère, S; “Governance and Strategies for Local Economic and Employment Development in OECD Countries”, Job and Human Resource Forum, 3 October, Daegu, Korea 2007.

İspanya ‘da ise merkezi hükümet ile bölgesel hükümet arasında yerelleşme üzerine yapılan müzakerelerde durumsal bir yaklaşım belirlenmiştir.169

Federal bir yönetim sistemine sahip ABD ve İsviçre’de de politika uygulama yetkisi, hükümetin farklı katmanları arasında daha eşit bir paylaşım göstermektedir.

AB üyesi ülkelerde ise yukarıda sayılan sebeplerin yanı sıra kamu istihdam hizmetlerinde yerelleşme oldukça karmaşık ve ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir.

WAPES üyesi 65 istihdam kurumunun 49’u hizmet sunumunda kendi yerel yapılarını kullanmaktadır. 25 istihdam kurumu bölgesel/federal genel müdürlüğe sahip iken, 29 kurum bölgesel veya federal birimlere sahiptir. Aralarında Danimarka, Finlandiya, Almanya ve İsviçre gibi ülkelerin yer aldığı 14 ülkede ise, ilgili bakanlık denetiminde kamu istihdam kurumu ve belediyenin ortak sorumluluğunda yerel istihdam kurumları bulunmaktadır. Örneğin istihdam politikalarının yerelleşmesi adına Danimarka’da istihdam politikalarını merkezden izleme ve belirleme mekanizması olmasına rağmen, hizmetler tamamen belediyeler tarafından sunulmaktadır.170

Bölgesel bakımdan yapılanmanın en çok görüldüğü İspanya’da 52, Rusya’da 82, Tunus’ta 91, Meksika’da 132 bölge merkezleri bulunmaktadır. Öte yandan yerel ofislerin sayısının en çok olduğu ülkeler arasında Çin(10.800), Rusya(2.151), Brezilya(1.400) ve Fransa(900) vardır.171

Almanya’da bulunan 10 kamu istihdam kurumu bölgesel merkezi, esas olarak performans yönetimi, kontrol ve danışmanlık verme faaliyetlerini yürütürken; İsviçre’de bölgesel ofisler işgücü piyasası politikalarının yönetiminden sorumludur. Ayrıca bu birimler yerel birimlerin faaliyetlerini kontrol ve yönlendirici bir yapı sergilemektedir.

Brezilya’da ise bölgesel ofisler operasyonel bir yapı sergilememekle beraber Bakanlığın görevlendirdiği istihdam ofislerinin izleme ve değerlendirmesini yapmaktadır.

169 OECD; More Than Just Jobs: Workforce Development In A Skills-Based Economy, 2008,s.

170 ALIX, a.g.e., s.8

Türkiye’de de istihdam politikalarının uygulanmasında ana aktör olarak İŞKUR, yapılanması itibarıyla merkezi bir görünüm sergilemektedir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın ilgili kurumu olması nedeniyle uyguladığı politikalarda önemli oranda merkeze bağımlı kalmaktadır. “Bakanlığın mevzuattan kaynaklanan ve taşrada yürütülmesi gereken görevlerini yürütmek ve Kuruma verilen görevleri yerine getirmek üzere (…)”172

81 ilde il müdürlüğü ve yeteri büyüklükte ilçelerde hizmet merkezi kurulmuştur.

Kurumun organlarından biri olarak, yerel düzeyde istihdam politikalarının belirlenmesinde ve uygulanmasında en önemli mekanizma olan İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurulları (İİMEK), İŞKUR’un adem-i merkeziyetçi yapısının en önemli ayağıdır. İlin en büyük mülki idare amiri başkanlığında ve yerel paydaşlar173ın katılımıyla yılda dört defa olağan şekilde toplanan İİMEK’ler ilin istihdam ve mesleki eğitim politikasını oluşturmakla görevlidir.

Aktif işgücü piyasası politikalarının yerel ihtiyaçlara göre tespiti ve uygulanması da İİMEK’lerin karar verdiği önemli işgücü piyasası araçları arasındadır. Ancak her ne kadar yerel ihtiyaçlara göre belirlense de; “illerin %62,4’ünde açılan kurslar ile bölgenin işgücü piyasası ihtiyaçları arasındaki bağlantının yüksek düzeyde kurulduğu; ancak illerin %37,6’sında yeterli bağlantının kurulmadığı görülmektedir.”174

İşgücü piyasası analizlerini (İPA) il düzeyinde yapmak ve yaptırmak, sonuçları itibarıyla uygulanacak aktif işgücü piyasası programlarına karar vermek İİMEK’lerin bir diğer temel görevidir. Ancak uygulanan faaliyetler için İPA sonuçlarına bağlı kalınmadığı görülmektedir. Nitekim;

 İllerin yüzde 41,3’ünde, okullardaki alan-dal belirlenmesinin İPA sonuçlarına göre yapılmadığı,

 İllerin yüzde 14,8’inde, karşılanmasında güçlük çekilen mesleklerin İPA sonuçlarına göre belirlenmediği, yüzde 21’inde ise bu meslekleri belirlerken İPA sonuçlarının kısmen dikkate alındığı,

172 Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüklerinin Görev, Yetki, Sorumlulukları ile Hizmet Merkezlerinin Kuruluş Esasları Hakkında Yönetmelik, md.5.

173 İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurulları Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, md.5.

 İllerin yüzde 6,2’sinin, bölgenin gelecekteki mesleki ihtiyaçlarını tespit edilmesine yönelik kararların İPA sonuçlarına göre alınmadığı, yüzde 17,3’ünde ise kısmen alındığı görülmektedir.175

İİMEK 2012 yılı raporları incelendiğinde, özel politika gerektiren gruplara yönelik kararların yetersiz seviyede olduğu anlaşılmaktadır. Ayrıca göç edenlerin işgücü piyasasına uyumuna yönelik illerin yüzde 10’unda doğrudan karar alınmışken, yüzde 35’inde ise göç edenlerin işgücü piyasasına uyumu meselesine kısmen değinilmiştir. Dikkat çekici nokta ise, 81 ilin yüzde 55’inin kararlarında bu soruna hiç değinilmemiştir.

81 ile ait İİMEK kararları incelendiğinde de göç eden bireylerin işgücü piyasalarına uyumuna yönelik neredeyse hiçbir strateji ve politikanın geliştirilmediği anlaşılmaktadır.176

Ayrıca yapısı gereği dinamizmi ve rekabetçiliği tetiklemeyen, iletişimin ve tartışma ortamının yeterince sağlanamadığı, rutin faaliyetlerin dışına çıkılmayan bir yapı sergileyen İİMEK’lerin etkinleştirilmesine yönelik yapılan birçok yasal177

ve proje bazlı çalışmalar sonuçsuz kalmış, İİMEK’ler yerel işgücü piyasasında beklenen etkiyi sunamamıştır.