A guerra chegou ao seu fim em novembro de 1918, e em janeiro do ano seguinte instalou-se a Conferência de Paz. Os esforços em prol da criação de uma legislação internacional do trabalho encontraram no armistício um momento extremamente propício. Süssekind (op. cit., p. 99), citando Antokoletz, observa que a destruição material e moral, havida exatamente no continente donde se esperava sopros de racionalidade e progresso, levaram a uma busca por harmonia social e pavimentaram o caminho para a concretização dos ideais de Owen, Legrand e tantos outros defensores do trabalho digno.
Assim, dentre as primeiras determinações da Conferência, foi designada uma Comissão de Legislação Internacional do Trabalho encarregada de realizar um estudo sobre uma preliminar regulamentação internacional do trabalho, além de estudar a melhor forma a ser adotada para uma agência permanente especializada em assuntos de condições de trabalho (HOWARD-ELLIS, 2003, p. 214). É interessante notar como faz Crivelli (2010, p. 53) que a conferência – de natureza eminentemente diplomática – incluiu representantes dos trabalhadores entre seus membros. Isso viria a ser um dos componentes fundamentais da OIT, organização cuja estrutura é, conforme veremos, tripartite.
Dentre as inúmeras propostas apresentadas – com destaque àquelas desenvolvidas pelas delegações norte-americana, francesa e britânica –, muitas das sugestões compõem, ainda hoje, a constituição da OIT (cf. Anexo A). Outras são até os dias atuais objetos de muitas discussões como, por exemplo, a adoção de sanções para os infratores de normas internacionais do trabalho. Nesse ponto, a delegação britânica sugeria sanções comerciais para esses casos (ibidem, p. 54), o que viria a ser adotado com mais ênfase a partir da década de 1990, com a criação da Organização Mundial de Comércio (OMC).
O Tratado de Paz trouxe em seu Capítulo XIII o conteúdo do que fora debatido pela Comissão em 35 sessões ocorridas entre janeiro e março de 1919. O Tratado trazia especificamente em seu art. 427 um grande avanço normativo, ao elencar os princípios fundamentais do direito do trabalho. Já nesse marco de proto-estruturação da OIT nota-se a valorização da inserção de trabalhadores e empregadores na organização. Dada a importância desse dispositivo para o direito do trabalho, inclusive no que se assemelha às garantias insculpidas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (art. 7º), cumpre colacioná-lo tal como foi aprovado pela Conferência de Paz em 1919:
Tratado de Versalhes. Art. 427:
As Altas Partes contratantes, reconhecendo que o bem-estar físico, moral e intelectual dos trabalhadores industriários é de importância essencial do ponto de vista internacional, criaram um organismo permanente associado à Sociedade das Nações.
Reconhecem que as diferenças de clima, usos e costumes, de oportunidade econômica e de tradição industrial tornam difícil alcançar, de maneira imediata, a uniformidade absoluta nas condições de trabalho. Entretanto, persuadidos de que o trabalho não há de ser considerado simplesmente como um artigo de comércio, pensam que existem métodos e princípios para a regulamentação das condições de trabalho que todas as comunidades industriais deverão esforçar-se em aplicar, enquanto as circunstâncias especiais em que possam encontrar-se o permitam. Entre esses métodos e princípios, as Altas Partes contratantes opinam que os seguintes têm uma importância especial e urgente:
1º - O princípio diretivo antes enunciado de que o trabalho não há de ser considerado como mercadoria ou artigo de comércio;
2º - O direito de associação visando a alcançar qualquer objetivo não contrário às leis, tanto para patrões como para assalariados;
3º - O pagamento aos trabalhadores de um salário que lhes assegure um nível de vida conveniente, em relação com o contexto temporal e seu país;
4º - A adoção da jornada de oito horas ou as 48 horas semanais, como objetivos a alcançar-se onde ainda não se haja logrado;
5º - A adoção de um descanso semanal de 24 horas, sempre que possível aos domingos;
6º - A supressão do trabalho de crianças e a obrigação de impor aos trabalhos de menores de ambos os sexos as limitações necessárias para permitir-lhes continuar sua instrução e assegura seu desenvolvimento físico;
8º - As leis promulgadas em cada país, relativas às condições de trabalho deverão assegurar um tratamento econômico equitativo a todos os trabalhadores que residam legalmente no país;
9º - Cada Estado deverá organizar um serviço de inspeção, que inclua mulheres, a fim de assegurar a aplicação das leis e regulamentos para a proteção dos trabalhadores.
Sem proclamar que esses princípios e métodos são complementos ou definitivos, as Altas Partes contratantes entendem que servem para guiar a política da Sociedade das Nações e que, se forem adotados pelas comunidades industriais que são membros da Sociedade das Nações e mantidos completos na prática, por um corpo apropriado de inspetores, beneficiarão profundamente os assalariados do mundo.
A Conferência de Paz definiu o tripartismo, que é marca distintiva da OIT. Decidiu-se, todavia, por um tripartismo não paritário, onde a representação governamental (uma das partes) teria representação de dois votos, contra um para a representação de trabalhadores e um para a representação patronal (comentaremos o tripartismo da OIT no tópico 4.4.1, abaixo).
Também a questão do controle dos instrumentos normativos – Convenções ou Recomendações – foi tratada por ocasião da Conferência. Assim, ficou definido que os Estados que tivessem recepcionado as normas acordadas através de suas autoridades internas competentes deveriam comunicar a ratificação ao secretariado da Organização e tomar as medidas necessárias à aplicação do conteúdo normativo.
Ademais, na vigência da Convenção, o Estado-membro passa a ter por obrigação a apresentação de relatórios periódicos acerca da aplicação das convenções ratificadas. Sistemas sancionatórios foram também previstos, como a possibilidade de uma organização patronal ou de trabalhadores interporem uma Reclamação contra Estado que descumpra obrigação prevista em uma Convenção por ele ratificada; ou de uma Queixa, por parte de um Estado contra outro, motivada pelo descumprimento de obrigação prevista em Convenção. Apesar de muitas alterações terem sido adotadas pelo sistema de controle da OIT, essa estrutura originária ainda existe em grande parte, embora se questione sua eficácia.
Vê-se, portanto, que a Organização Internacional do Trabalho é a culminação dos movimentos pela defesa de melhores condições de trabalho que travaram muitas lutas no
curso do “longo século XIX”27. Sem dúvida que a Organização é fruto de uma ampla construção social e histórica que contou com a contribuição dos mais variados atores sociais: políticos, intelectuais, industriais, juristas, sociólogos, economistas e por óbvio, trabalhadores.
Mais especificamente, Howard-Ellis (2003, p. 220) considera que a OIT é a herança da Associação Internacional para a Proteção Legal dos Trabalhadores, indo mesmo além, pois tem um componente misto de governos, trabalhadores e empregadores, estes ausentes na estrutura da Associação, fato a que se atribui sua fraqueza. Outra referida superação de deficiência em relação à Associação é o fato de a OIT ser dotada de mecanismos para formalizar e obrigar os Estados-membros. Ademais, o autor reforça seu posicionamento argumentando que a prova de que a OIT é herdeira daquela Associação é o fato de que esta fora dissolvida após criação da OIT e muitos de seus funcionários (que trabalhavam na sede da Associação na Basiléia) foram compor o núcleo inicial da OIT em Genebra.
Acrescente-se nesse processo de construção as demandas revolucionárias de 1918-1919 e a importância do trabalho organizado para a sociedade, conforme fora manifestado pelo terror da guerra (ibidem).
Assim nasce a OIT como um órgão acessório à Sociedade das Nações (SDN). Esta, fruto do liberalismo do presidente norte-americano Woodrow Wilson28 que vislumbrou um sistema de segurança coletiva entre países para prevenir guerras através da promoção da auto-determinação dos povos e equilibrando poderes políticos (KARNS, MINGST, 2010, p. 36). Dessa forma, o Tratado de Versalhes definiu a OIT como organização autônoma à SDN – ladeada à outra organização autônoma da SDN, a Corte Permanente de Justiça Internacional (CPJI) – devendo cooperar com a Sociedade na ampla missão de garantir paz e justiça social.
A primeira constituição da OIT expressa as idéias centrais que deveriam pautar a sua atuação. Dentre elas, é relevante destacar a declaração preambular de que a paz universal só pode ser estabelecida com base na justiça social (cf. Anexo A). Depreende-se ainda o reconhecimento de que o trabalho não pode ser considerado como uma commodity ou mercadoria. A constituição original defende também a liberdade de associação, para empregadores e trabalhadores, e o direito à negociação coletiva.
Esses são os princípios morais e políticos que tem norteado a ação da OIT e tem sido vistos pela organização como comprometimentos assumidos por seus Estados-membros.
27 Parafraseando Eric Hobsbawn, que cunhou o termo em sua obra A Era dos Impérios. Cf. HOBSBAWN, Eric.
A Era dos Impérios (1875-1914). 13ed. São Paulo: Paz e Terra, 2009.
28 Apesar de ter sido vislumbrada e praticamente criada por Woodrow Wilson, os Estados Unidos não tomaram parte na Sociedade de Nações.
Através desses princípios podem-se entrever os objetivos centrais da OIT, como a igualdade entre pessoas de diferentes origens, raça, credo ou sexo. Ainda que muitas novas circunstâncias tenham modificado o quadro sócio-político-econômico ao longo da atuação da organização, esses princípios remanescem como fundamento para as ações da OIT através de novos programas e metas.
Nesse sentido, é interessante observar como as políticas trazidas à baila pela Constituição da OIT são, ainda hoje, referência para legislações internas de muitos países no que concerne o Direito do Trabalho. Rodgers et alli (2009, p. 8) elencam sete preocupações centrais frisadas na Constituição:
• A promoção do pleno emprego e elevação dos padrões de vida em trabalhos através dos quais os trabalhadores possam desenvolver suas habilidades com igual oportunidade para homens e mulheres, além de possibilitar facilidades para treinamento e migrantes29.
• Estabelecimento de padrões salariais adequados, incluindo uma justa participação nos frutos do progresso.
• Regulação da jornada de trabalho, incluindo o estabelecimento de um máximo de dias de trabalho por semana além do descanso semanal.
• Proteção de crianças, jovens e mulheres, incluindo a erradicação do trabalho infantil, limitações ao trabalho de jovens e a provisão de políticas de proteção à criança e à maternidade.
• Proteção dos interesses sócio-econômicos de trabalhadores empregados em país diverso do seu país de origem.
• Extensão da seguridade social através de medidas que garantam um rendimento básico a trabalhadores idosos e afastados por motivo de doença.