O TRANSPORTE COMO ESTRATÉGIA DE INCLUSÃO
―A cidade é o resultado da concentração da população, dos instrumentos de produção, do capital, dos prazeres e das necessidades...‖
Karl Marx e Friedrich Engels, A ideologia alemã
3.1 O Metrô como forma inclusiva de transporte urbano
No estudo das cidades e das questões urbanas podemos entender que nossas aglomerações são cenários propícios a situações de ―exclusão‖. A cidade pode ser definida como ―um aglomerado permanente, relativamente grande e denso, de indivíduos socialmente heterogêneos‖ (LAKATOS, 1985, p. 331).
Pesquisadores, como Harvey, entendem que apesar da vida nas cidades ser de alguma forma recente na história da humanidade, ela é uma realidade mundial: ―Em trinta anos dobrou a proporção da população global que vive em cidades, resultando em concentrações espaciais massivas de população, numa escala, até então, considerada inconcebível‖ (HARVEY, 2006, p.214).
Movimentos de tal envergadura produzem não somente alterações de ordem espacial, mas também de ordem social, na malha urbana. O crescimento da cidade evidencia os problemas que surgem no âmbito da mobilidade urbana com a devida consequência sobre os transportes públicos. A verdade é que a concentração das pessoas nas grandes cidades produz vários efeitos negativos, que são amplamente discutidos pela sociologia urbana.
―Um deles é a questão das grandes distâncias provocadas pelo crescimento horizontal (expansão do solo urbano) e a divisão espacial. A população precisa se locomover até o local de trabalho, de moradia, de estudo, de consumo, e este processo cria o problema da estrutura viária da cidade, do transporte coletivo e do tráfego.‖ (VIANA, 2007, p. 10).
Considerando que a classe menos favorecida está localizada, em sua grande maioria, na área periférica da cidade, pode-se entender a dificuldade de acesso aos locais de trabalho e de serviços como uma forma de exclusão social ligada à pobreza urbana.
Foi o processo de industrialização que trouxe uma situação de centralização e convergência de atividades para os centros urbanos. Esta mudança, decorrente do avanço do capital, tem historicamente atraído muitas pessoas do campo para as cidades. Entretanto, o adensamento populacional contribui para a diminuição da qualidade de vida, gerando, por vezes, violência, ataques ao meio ambiente e, principalmente, um aumento das distâncias enfrentadas pelas pessoas trabalhadoras.
―A cidade aparece, pois, como o local da produção capitalista, reunindo o capital constante e o capital variável, a força de trabalho concentrada e suas condições de reprodução. Seria a síntese que abriga processos internos às unidades produtivas, a concorrência entre elas e processos ―externos‖: o alojamento da força de trabalho e os meios necessários à sua reprodução... As classes sociais também se enfrentam a partir da vivência na cidade (em nível de produção e consumo) e reivindicam equipamentos e infraestrutura, requisitos necessários à sua reprodução.‖ (VÉRAS, 2000, p. 53).
É pertinente afirmar que as transformações e a grande concentração de trabalhadores nas cidades são resultado da cooperação. Encontramos uma relação entre a cooperação e a aglomeração de trabalhadores, que motiva o crescimento descontrolado das populações urbanas e a expansão de seus
contornos, dificultando ainda mais o acesso das populações carentes ao trabalho e aos serviços públicos.
―O capitalismo, de forma bastante intensa, participa da organização do espaço urbano, ele ocupa e produz espaço, formando áreas especializadas em distintas partes do território, intensificando o uso e a ocupação do solo urbano, estimulando o mercado imobiliário e as parcerias entre os setores público e privado, segundo facilidades de infraestrutura. Essa organização depende também das ações políticas, econômicas e sociais sobre determinados espaços. Portanto, a cidade é fruto de intervenções privadas e estatais que atuam no espaço através de investimentos estruturais e organizacionais da infraestrutura urbana, regulamentando os diversos interesses de poder e de classe, estabelecendo estratégias sociais e políticas, muitas vezes geradoras de segregações e exclusões sociais.‖(BÓGUS; PESSOA, 2007).
A atuação do capital na formação da cidade e sua influência na produção do tecido urbano é fator decisivo para o entendimento da dinâmica urbana. É nas grandes cidades que capital e trabalho se encontram para que exista a produção.
Segundo Harvey (2006, p. 146) ―a fábrica é o ponto de reunião‖ enquanto a ―forma industrial de urbanização pode ser vista como a resposta capitalista específica à necessidade de minimizar o custo e o tempo‖. Toda a problemática que envolve as cidades do ponto de vista social, principalmente as dificuldades com a produção e a distribuição dos serviços públicos, exige políticas que atendam às necessidades das populações periféricas que vivem um isolamento espacial. Quase sempre este fato é provocado, como afirma Vetter:
―O aumento da renda do solo pode dificultar ainda mais o acesso a essas áreas beneficiadas pelas ações do Estado por parte de famílias de rendimento inferior. Mesmo os proprietários moradores de menor rendimento podem ser levados a abandoná-las por causa dos impostos prediais mais elevados e do aumento de outras despesas.‖ (VETTER1981, p.15).
Aqui podemos observar que, em nossas cidades, identificamos áreas onde ocorrem os chamados processos de ―gentrificação‖18. Esse processo relacionado com a exploração imobiliária e a melhoria das áreas degradadas, muitas vezes com grandes investimentos públicos, resulta na expulsão dos moradores para áreas mais distantes nas periferias.
―Em linhas gerais, fica evidenciado que onde há interesses de mercado coloca-se o problema da manutenção das populações moradoras antigas após a recuperação de seus bairros e habitações. Isso porque, sendo priorizada a mercadoria na medida em que se valorizam os imóveis, eles tornam-se acessíveis apenas a uma população com poder aquisitivo para consumi-los.‖ (GAGLIARDI, 2011, p. 28).
Em nosso entendimento, a valorização dos imóveis após os investimentos públicos geram um ganho para o capital imobiliário, que de alguma forma deveria retornar ao Estado para um uso social deste valor, beneficiando a população em geral. Cabe ao poder público encontrar a solução para este problema.
Também para Bógus (1988), o uso e o valor do solo possuem importante papel nas questões urbanas e em relação à segregação sócio-espacial:
―A valorização do solo que depende das características do processo de ocupação tende a segregar a população trabalhadora em áreas cada vez mais afastadas dos centros urbanos, ou em áreas centrais deterioradas, gerando ônus que recaem sobre o próprio trabalhador e sua família.‖ (BÓGUS, 1988, p. 9).
Ao apresentar as questões acima, o que se pretende é mostrar a relação que existe entre a expansão das cidades, o crescimento da população, a distância dos centros em virtude da urbanização horizontal, e a consequente necessidade de mais transportes e mobilidade para o atendimento dos moradores da periferia.
18 A socióloga Ruth Glass utilizou pela primeira vez o termo gentrification (gentrificação) para
designar a mudança de população residente e usuária de áreas urbanas ―recuperadas‖ para extratos sociais mais elevados.
Sendo o acesso ao trabalho fundamental para a luta contra a pobreza e uma forma eficiente de promover a inclusão social, como já discutimos na introdução deste estudo, podemos afirmar que estes fatores mostram a importância de uma política de transportes públicos como estratégia de inclusão. Concordando, F. Magalhães afirma:
―Entretanto, é nos centros urbanos de grande porte (acima de um milhão de habitantes) e nos conjuntos metropolitanos que as deficiências são agudas e as soluções difíceis... A alternativa é a redução de fluxos através de medidas como a gestão integrada de uso do solo e do transporte, melhoria nos transportes públicos (canaletas exclusivas, tarifação, o redesenho de redes etc.).‖ (MAGALHÃES, 2008, p. 6).
Pode-se acrescentar que entre as ações necessárias estão investimentos em infraestrutura, planejamento do serviço de transporte público, estratégia de subsídio tarifário e financiamento, como aponta o Banco Mundial (2003).
Tabela 23: Número de viagens por motivo. Fonte: Pesquisa OD – Síntese, 2007
A Tabela 23 mostra, conforme destacamos, que o grande motivo de viagens dos usuários do sistema Metrô é o deslocamento para o trabalho e, em segundo lugar, o acesso à educação. Estes dados comprovam que uma oferta de
Viagens por Motivo (em milhares)
MODO Trabalho Educação Compras Saúde Lazer Outros Total
Metrô 1.428 368 57 116 62 192 2.223 Trem 615 95 18 22 25 40 815 Ônibus 5.189 1.696 319 600 281 949 9.034 Fretado 432 53 2 2 14 11 514 Escolar 4 1.308 0 1 5 9 1.327 Auto 4.980 2.251 587 513 679 1.371 10.381 Táxi 32 7 8 21 8 15 91 Moto 547 97 7 10 21 39 721 Bicicleta 214 39 4 0 12 35 304 A pé 3.377 7.252 453 204 450 887 12.623 Outros 52 1 1 5 1 1 61
transporte metroviário voltada aos menos favorecidos é fator de inclusão, ao gerar a mobilidade necessária para facilitar as viagens ao trabalho e ao estudo.
É fato que tarifas elevadas a pouca oferta de alternativas de transporte coletivo diminuem a mobilidade e aumentam o isolamento das pessoas mais pobres. Dentre as políticas públicas possíveis para a inclusão considera-se, em particular, que a oferta de um transporte de massa sobre trilhos, como o Metrô, pode contribuir para a eficiência urbana e a inclusão social. Aqui fica evidente que estamos nos referindo aos que podem pagar pelo transporte. Estudos da Companhia do Metrô19 mostram que 33,9% das viagens, em 2007, foram realizadas na modalidade não motorizada, sendo 97,6% a pé, uma vez que esta é a opção para os desempregados ou os que precisam economizar. O mesmo estudo evidencia, ainda, que a bicicleta ainda é um transporte não motorizado pouco utilizado pela população, representando apenas 2,4% do total de viagens.
A seguir apresentamos dados sobre a razão da escolha e os motivos das viagens entre os que realizam os deslocamentos a pé.
Razão da escolha Trabalho Educação Compras Saúde Lazer Outros Total
Pequena distância 2.979 6.639 361 154 327 723 11.183 Condução cara 170 341 18 21 26 60 636 Ponto/estação distante 28 82 12 5 3 10 140 Condução demora 42 31 9 4 7 10 103 Viagem demorada 6 4 1 1 - - 12 Condução lotada 9 17 1 2 - 1 30 Atividade física 55 36 37 10 63 54 255 Outros motivos 89 101 14 7 24 29 264 TOTAL 3.378 7.251 453 204 450 887 12.623
Tabela 24: Viagens diárias a pé por razão da escolha e motivo da viagem.
Fonte: Pesquisa OD – Síntese, 2007
A Tabela 24 mostra o motivo da escolha do deslocamento a pé. Podemos notar que as pessoas escolhem ir a pé para o trabalho e para a escola devido à pequena distância percorrida. Apesar de ser um bom motivo, é possível que a condução cara e o tempo de deslocamento influenciem na escolha por empregos e estabelecimentos de ensino mais próximos. Para as populações carentes da periferia, que têm mais dificuldades para pagar o transporte, esta pode ser uma opção que as obrigue ao isolamento espacial, uma vez que é comprovado que as melhores ofertas de emprego e as melhores escolas estão localizadas nas áreas mais centrais da cidade. O segundo grande motivo para as viagens a pé é o preço elevado das passagens, pouco acessível para as pessoas de baixa renda.
―A situação dos transportes públicos revela o sacrifício a que a população da periferia está submetida, especialmente nas metrópoles. O aumento do custo das tarifas está conduzindo parte da população para a imobilidade.‖ (MARICATO, 2006, p. 216).
A conclusão é que grande parcela da população tem ficado impossibilitada de utilizar o transporte coletivo, uma vez que tarifas caras oneram o orçamento dos usuários de baixa renda. Muitos trabalhadores deixam de consumir outros itens para cobrir os gastos com o transporte. Deste modo, esse serviço essencial deixa de proporcionar a inclusão que se espera, tendo um efeito contrário.
Corroborando com nossa afirmação, temos os motivos de viagens dos mais podres, apresentados na Tabela 25.
Até 2 s.m. % 2 a 4 s. m. %
Condução cara 45 51
Ponto/estação distante 34 35
Viagem demorada 17 11
Horário irregular 1 1
Tabela 25: Motivos da opção a pé para quem não fez viagens curtas. Fonte: Pesquisa OD – aferição, 2002
A Tabela 25 mostra que para os trabalhadores que têm renda entre dois e quatro salários mínimos, a condução cara é o grande motivo para que as viagens sejam realizadas a pé, nas médias e longas distâncias. Mostrando um problema em relação à microacessibilidade da rede de transportes, que não facilita a utilização dos coletivos em muitos bairros da periferia.
M. Barone (2009, p. 130) afirma que ―o aumento das viagens curtas e a pé entre os mais pobres certamente vem refletindo a dinamização dos espaços periféricos e a forte heterogeneidade social que se acentuou nos últimos anos‖.
Além de caro, muitas vezes o transporte oferecido é demorado, precário e com superlotação, causando intenso desconforto nas viagens, sem contar que o tempo de deslocamento pode ser mais um entrave para a produtividade e a qualidade de vida.
Por este motivo, os que podem pagar acabam optando pelo transporte individual, gerando os já conhecidos congestionamentos que trazem imensos prejuízos para as grandes cidades do país. É importante que a ação do Estado modifique a lógica perversa que ocorre nos grandes centros urbanos, onde ―a política de transportes na maior parte das cidades é um círculo vicioso em que a queda da qualidade do transporte público reforça o uso particular do automóvel e vice-versa‖ (DAVIS, 2006, p. 136).
Um importante componente na análise do papel dos transportes na cidade é o índice de mobilidade20.
20 O índice de mobilidade é o número médio de viagens diárias realizadas por pessoa em uma
Faixa de Renda (*) Total Até 760 1,53 760 a 1.520 1,77 1.520 a 3.040 1,98 3.040 a 5.700 2,3 Mais de 5.700 2,69
Tabela 26: Índice de mobilidade (viagens/habitante). Fonte: Pesquisa OD – síntese, 2007
(*) Em reais, outubro de 2007
O índice de mobilidade total considera as viagens coletivas, individuais, motorizadas e não motorizadas. A Tabela 26 mostra que as populações com menor renda realizam menos viagens que os outros grupos.
―Se considerado o índice de mobilidade como expressão da possibilidade de inserção do indivíduo na cidade, e de sua acessibilidade com relação às oportunidades diversificadas da vida urbana, à rede de relacionamentos, aos empregos, temos aqui a medida do grau de desigualdade social e exclusão a que estão submetidas estas populações pobres.‖ (BARONE, 2009, p. 125).
Diversos estudos, tais como Cidades em Movimento, do Banco Mundial de 2003, e o Plano Integrado de Transporte Urbano (Pitu) 202021 da Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos (STM), de 1999, mostram que parte das soluções para nossas metrópoles passa, inexoravelmente, pelas redes de transporte baseadas em sistemas sobre trilhos.
Como afirmamos, o transporte coletivo é vital para a melhoria da qualidade de vida das populações, do uso do solo, democratização do acesso aos serviços e ao trabalho, incorporando a dimensão social da mobilidade urbana. O transporte sobre trilhos pode acrescentar a essas melhorias os ganhos ambientais, já que polui seis vezes menos e consome menos energia (STM, 2006).
O incremento da oferta de transportes serve para melhorar a qualidade do serviço para os menos favorecidos, segundo estudos do Banco Mundial (2003), e oferecer-lhes mais opções de residência, emprego e estilo de vida. Pode, ainda que indiretamente, aumentar a renda pelos efeitos trazidos com a eficiência do sistema.
Estrategicamente, os transportes sobre trilhos, como o Metrô, somente devem ser adotados dentro de uma estrutura integrada de planejamento e financiamento, de modo a assegurar a sua sustentabilidade, coordenação efetiva de modais e uma prestação de serviços pela qual os pobres possam pagar. Para tanto, é necessário diminuir custos e facilitar o acesso das pessoas de baixa renda.
A inclusão consiste em captar as populações da periferia com um transporte de massa a preços acessíveis e com qualidade, provendo mobilidade de forma a produzir mudanças positivas na vida dessas pessoas. Como afirma Barone:
―[...] para que esses impactos efetivamente se concretizem, entretanto, é necessária a adoção de algumas estratégias específicas visando captar essa população. De um lado, a efetivação de uma política de integração abrangente a ser celebrada entre os sistemas de transporte público de alta, média e baixa capacidade, em todos os níveis em que essa integração pode acontecer – o institucional, primeiramente, visando dar base para os demais, o operacional e, o mais importante para esse usuário pobre, o tarifário.‖ (BARONE, 2004, p. 149).
Se observarmos o tempo gasto nas viagens, também perceberemos que as faixas de renda mais baixas são penalizadas e apresentam os mais altos tempos
21 STM – Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos. Plano Integrado de Transportes
médios. A dinâmica urbana, com a expansão das periferias onde habitam a maior parte das pessoas de baixa renda, provoca estas diferenças.
A Tabela 27 mostra que quanto maior a renda, menor o tempo médio de viagem.
Até 760 760 a 1.520 1.520 a 3.040 3.040 a 5.700 Mais de 5.700 Total
Coletivo 68 70 66 62 58 67
Individual 29 32 31 32 31 31
A pé 18 17 16 15 14 16
Bicicleta 28 27 24 20 22 26
Tabela 27: Tempo médio das viagens por renda* familiar em minutos. Fonte: Pesquisa OD – síntese, 2007
(*) Em reais, outubro de 2007
Como podemos observar na Tabela 27, a diferença no tempo médio de viagem entre a faixa mais baixa de renda e a mais alta, no transporte coletivo, é de apenas 10 minutos, e é ainda menor nas demais faixas. Entretanto, como afirma Barone (2009, p. 136) ―esta semelhança entre as médias esconde dinâmicas diversas, na maior parte das vezes nefastas para as condições de vida urbana‖. Não podemos esquecer que na Tabela 27 são apresentados tempos médios, e que, muitas vezes, as populações das periferias enfrentam longas viagens com expressivos tempos de duração.
As medidas adotadas para melhorar os tempos de deslocamento devem incluir a integração da malha metroviária com a ferroviária, aumentando o alcance dos transportes de massa sobre trilhos. Este planejamento é apresentado pelos estudos da STM, que verificam e definem a integração das linhas da Companhia
do Metropolitano de São Paulo e da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, com base nas pesquisas Origem-Destino. Inicialmente, foi elaborado o Pitu, prevendo a malha até 2020. Neste estudo abordaremos a Linha 3-Vermelha que, por suas características particularidades, possibilita a inclusão da população de baixa renda que habita no entorno do seu traçado. A seguir, destacaremos as estratégias para a inclusão no sistema Metrô.
3.2 Políticas públicas de inclusão: o caso do Bilhete Único no Metrô22
Como afirmamos anteriormente, as políticas para prover o acesso das populações de baixa renda ao transporte coletivo passam por estratégias operacionais, redução de custos e maior oferta de transportes na periferia.
―A integração, entre todos os modos de transportes urbanos na capital, contribui para diminuir as iniquidades observadas na apropriação da cidade, melhorando as condições de vida dos menos privilegiados, seja melhorando o seu acesso ao mercado de trabalho, diminuindo os gastos realizados com o transporte ou proporcionando um maior tempo para a realização de outras atividades além do trabalho.‖ (METRÔ, 2006a, p. 7).
O Metrô adotou a integração com outros modais de transporte como estratégia, buscando elevar o número de usuários na rede. ―A integração modal apresenta-se como uma solução para as necessidades econômicas e sociais, melhorando a utilização dos transportes urbanos‖ (METRÔ, 2011).
22 Neste estudo de caso utilizaremos basicamente relatórios e pesquisas da Companhia do
Metropolitano de São Paulo, por se tratar de uma abordagem específica sobre o uso do bilhete único neste modal de transporte coletivo.
O resultado da integração gratuita com a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), em 2010, foi de 372 mil entradas em média nos dias úteis, um número 9,1% superior ao do ano anterior, segundo a Companhia.
Nas estações Capão Redondo e Campo Limpo da Linha 5-Lilás, outra integração gratuita é realizada entre o Metrô e a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU). Em 2010 foram realizadas 33,1 mil transferências ―não bilhetadas‖, em média, nos dias úteis nestas estações.
A estratégia de transferências gratuitas contribuiu para aumentar o acesso de usuários de baixa renda ao sistema.
Outra política que possibilita uma maior utilização do transporte coletivo metroviário é a adoção do vale transporte.23 Apesar de ser um benefício muito utilizado pelos trabalhadores, o vale transporte ainda recebe algumas críticas quanto ao foco da sua política de subsídio ―cuja utilização predomina entre as faixas de rendimento acima da linha de pobreza‖ (BARONE, 2009, p. 139).
Segundo a autora, a utilização do vale transporte é de apenas 20% pelas famílias com renda até três salários mínimos. O desemprego, a informalidade e o desrespeito à lei estão entre os principais motivos desse pouco uso.
No ano de 2004, em maio, foi lançado o Bilhete Único24 pela Prefeitura de São Paulo, na gestão Marta Suplicy. ―A base do sistema Interligado era a ampliação das possibilidades de conexão entre linhas em qualquer ponto da cidade, propiciada pela bilhetagem eletrônica.‖ (SOUZA; COLARES, 2005, p. 2).
23Lei nº 7.619/1987, art. 1º, torna obrigatório o fornecimento do vale transporte pelo empregador. O empregador participa dos gastos do trabalhador com deslocamento com a ajuda de custo equivalente à parcela que exceder 6% do seu salário básico.
24
O Bilhete Önico é um ―cartão inteligente sem contato‖, tipo ―A‖, com capacidade de 1kilobyte. Este cartão é dotado de chip processador e memória, que recebe, transmite e armazena informações pela simples aproximação ao validador do veículo.
O cartão eletrônico, chamado em São Paulo de Bilhete Único, é o principal instrumento de integração da rede de transportes. No início, este bilhete era aceito apenas nos veículos do sistema municipal interligado (ônibus, miniônibus e micro-ônibus). O desejo das autoridades municipais era ampliar a integração.
Apesar dos esforços da prefeitura em 2004, a adoção do Bilhete Único no Metrô e nos trens da CPTM não ocorreu de imediato, pois as negociações com o então governador Geraldo Alckmin não avançaram. Apenas quando houve a mudança no comando da cidade, em 2005, com a posse de José Serra, os transportes sob gestão do estado foram incluídos no sistema.