Esta seção explora as relações entre as características históricas do Estado brasileiro e a agenda pública, para, desta forma, entender o que foi valorado em períodos anteriores de nossa sociedade. Para tanto, será feito um breve relato da agenda pública entre 1930 e 1996.
A reforma do Estado, conhecida como a Revolução de 30, marcou a inserção da intervenção do Estado no quadro das transformações da sociedade brasileira (MELO, 2001). Para Forjaz (1982), eram características de 1930 a ausência de hegemonia no Estado brasileiro; ausência de uma burguesia industrial plenamente constituída e portadora de um projeto de dominação; ausência de uma classe operária organizada e capaz de reivindicar seus direitos; classe média urbana incipiente; vácuo do poder e primazia do Estado; além da falta de uma ideologia de classe e a importação de idéias.
Retornando as idéias de Melo (2001), o tempo desta intervenção ocasionou fortes implicações para a sociedade brasileira, uma vez que a política social se constitui num mecanismo de engenharia institucional que permitiu a incorporação de atores sociais ao sistema político nesse contexto de baixa institucionalização. Assim, ela não se define como uma intervenção compensatória ou redistributiva. Ademais, a política social se inscreve num movimento de construção nacional e de integração social – mesmo com as especificidades da América Latina.
Melo (2001) atribui ao corporativismo brasileiro a idéia de incorporação e integração social, mesmo que isto ocorra através de uma cidadania regulada, onde os direitos sociais são conferidos a grupos profissionais que falharam em implementar o conceito de solidariedade social, mas que foi capaz de em associação ao universalismo de procedimento caracterizar as gramáticas, ou formas, de relacionamento entre o Estado e a Sociedade, através da ampliação dos serviços públicos (NUNES, 1997; LECHNER, 1996 e SOARES, 1973).
Com o colapso do regime político corporativista, perduram os antigos arranjos, apesar da crescente incorporação da população ao contingente eleitoral no período de 1934 a 1945, em que o eleitorado aumentou 400%.
Estes fatos, aliados ao sistema político de ordem semicompetitiva do populismo, desviam o eixo estrutural das políticas sociais para a incorporação de atores, por meio da elaboração de política subsidiária dos imperativos do mercado político. (MELO, 2001; ARRETCHE, 2001 e SOARES, 1973).
Nesse período, a opção entre eficiência e eqüidade passam a ser colocados como problemas, mesmo que de forma incipiente, uma vez que o objetivo da política era a construção de uma nova ordem institucional, para incorporação de novos atores à arena política (MELO, 2001 e SOARES, 1973).
Na década de 1950, o avanço das práticas corporativistas do Estado brasileiro e das mudanças populacionais e eleitorais foi acompanhado pela criação de diversas agências governamentais insuladas, levando às bases da chamada coalizão insólita: entre uma elite tecnocrática e os setores mais à esquerda em termos de orientação política (SOARES, 1973; NUNES, 1997; MELO, 2001).
Essa coalizão muda mais uma vez o eixo de análise e avaliação das políticas públicas, já que o Estado era o sujeito da acumulação e agente da distribuição. Assim, a questão se desloca do fortalecimento do Estado para a inclusão social, dada a atuação do Estado na produção de bens e serviços e também, na redistribuição direta ou indireta de rendas públicas (MELO, 2001 e COHN et al, 1999).
Em especial para a área da Saúde, o ano de 1953 marca a criação do Ministério da Saúde, acelerando o processo dicotômico entre assistência curativa e medidas preventivas de cunho coletivo (COHN et al 1999 e ALMEIDA et al, 2001).
Essas dicotomias se dão como produto e insumo dentro de um processo social mais amplo, visto que a assistência médico-hospitalar se desenvolveu a reboque dos institutos previdenciários, sob responsabilidade do Departamento Nacional da Previdência Social (DNPS), como conseqüência da política corporativista do Estado, fato que conflitava com a tradição de saúde coletiva presente no país. (COHN et al 1999, FLEURY, 1995 e ALMEIDA et al, 2001).
Para Melo (2001), a banalização da política social e a instrumentalização das organizações pertencentes ao Ministério do Trabalho e dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, quando da implementação do plano de metas, são ilustrativas de jogo político subjacente à formação da agenda pública populista, durante o chamado período
da política laudatória, na qual o apoio do exército e o voto eram as moedas políticas do Estado.
O início da década de 1960 marca uma nova alteração no eixo de análise e avaliação. As políticas públicas passam a ser entendidas no seu impacto sobre o bem- estar social, fato que ocorre como conseqüência do ciclo virtuoso de acumulação e crescimento que se inicia na segunda metade da década de 1960. (MELO, 2001 e ALMEIDA et al, 2001).
Entretanto, o debate sobre políticas públicas, bem como sua análise reflete o que Melo (2001) denomina debate permitido, entre a elite governamental e os interlocutores autorizados pelo regime (KINZO, 1993 e MAINWARING, 1999).
Esse debate permitido sobre as políticas públicas, entre acumulação e distribuição, se torna um jogo de soma zero. As chamadas reformas de base constituiriam, a um só tempo, o mecanismo necessário para a superação dos gargalos do sistema produtivo e ao desenvolvimento social. Subdesenvolvimento social versus reforma e crescimento eram os eixos do debate (MELO, 2001 e COHN et al 1999).
As políticas de corte compensatórias, segundo Melo (2001), não eram consideradas na agenda reformista, que se concentrava na atenção de necessidades sociais básicas, como habitação e saneamento.
Com o irromper da década de 1970 e a reestruturação do sistema produtivo, o objeto analítico das políticas públicas desloca-se para os efeitos do respingamentos sobre a renda das famílias, sendo o foco dos debates os efeitos perversos das políticas públicas. Desta forma, a problemática social é internalizada e adquire expressão pragmática do governo (MELO, 2001; COHN et al, 1999 e ALMEIDA et al 2001).
Por sua vez, o início da década de 80, traz, por um lado, o aprofundamento da crise fiscal e do desequilíbrio externo – conforme tratado na seção referente à crise do Sistema de Saúde e do Estado nesta dissertação – e, por outro, a transição política com a instituição da Nova República. Percebemos, mais uma vez, um deslocamento no eixo da análise ou avaliação, o foco passa a ser no modus operandi das políticas públicas, sob a égide de princípios como universalismo, descentralização e transparência, que afetaram e afetam o Sistema de Saúde instituído com a Nova República.
Esse eixo vem sofrendo modificações incrementais ao longo dos últimos governos e, associado à temática do mistargeting, aparece a questão de boa governança. Como conseqüência essa conjugação de temas, deveria ser capaz de possibilitar a focalização, seletividade e redefinição da participação dos setores público- privado nas políticas sociais, além de permitir, através da introdução de políticas compensatórias, o primado da pobreza absoluta sobre a desigualdade (MELO, 2001; BELIK, 2001 e PEREIRA, 1998).
Mas, para que a boa governança tenha lugar, é importante que as regras do jogo sejam estáveis e tomadas como incentivos para os atores das políticas públicas. Espera-se, assim, uma maior eficiência das mesmas, com regras que incentivem a competição, eqüidade e diminuam, por outro lado, a imperfeição nos mercados, como o da saúde, onde a informação é assimétrica, dando origem a riscos morais, seleção adversa e comportamento caçador de rendas (MELO, 2001; PEREIRA, 1998 e BRASIL, 2002).
Na verdade, a função de uma administração pública eficiente passa a ter valor estratégico, ao reduzir a lacuna que separa a demanda social e a sua satisfação (PEREIRA, 1998).
Mas essa pressuposição nos trás a necessidade de compreensão dos tipos de avaliação e do próprio conceito de eficiência, que serão objeto das próximas seções.