Esta seção endereça questões relevantes à avaliação da gestão pública, que é o foco deste trabalho. Inicialmente, serão abordadas algumas idéias sobre a função da avaliação no contexto da Reforma do Estado brasileiro; a seguir serão desenvolvidas as questões: para que avaliar? o que está sendo avaliado? E a última seção terá como objetivo responder: o porquê de os resultados das avaliações não serem utilizados como poderiam.
As teorias contemporâneas de administração enfatizam as vantagens da gestão pública voltada a resultados e à criação de valor público, quando comparada à gestão burocrática tradicional (GRAU e BOZZI, 2003; MORGAN, 1996; OSBORNE e GAEBLER, 1998 e RUFFNER, 2002).
A administração gerencial carece de um sistema para mensuração das metas e objetivos propostos. Esse processo serve de insumo para o accountabilty dos agentes políticos responsáveis pela implementação de políticas e, ainda, pode servir como insumo para a mudança de cultura que leva ao processo de melhoria contínua (PEREIRA, 1998 e GRAU e BOZZI, 2003).
Para Grau e Bozzi (2003), o mais importante nesta mudança cultural é o seu significado em termos da abertura da administração pública para a sociedade. Assim, a orientação aos resultados não significa apenas controle jurídico. Mas pretende compreender questões de como e por que os resultados atuais estão ocorrendo. Trata- se de explicar, em contexto público, por meio de ferramentas éticas e políticas, as ações dos agentes que representam os cidadãos e objetivam melhoria das condições de vida desta população.
Segundo Ruffner (2002), a explicação dos objetivos em termos quantitativos contribui para a accountabilty de seus responsáveis. A teoria implícita aponta que esse exercício de administração gerencial, ou seja, o uso de indicadores e ferramentas para mensuração de metas e objetivos geram processos de realimentação e aprendizagem por parte dos atores. Como conseqüência o processo de correção das ações que se demonstram necessários, podem redundar em melhoria da gestão e dos resultados e impactos das políticas.
Atualmente, apesar de existir conhecimento isolado sobre as iniciativas de avaliação da gestão pública, pouco se sabe sobre qual tem sido seu papel no aperfeiçoamento da gestão pública em contexto latino-americano. Sabemos ainda menos sobre quais fatores obstaculizam ou facilitam tais iniciativas. Por fim, não se conhece hoje em que medida os esforços de modernização possuem recortes mais técnicos do que políticos e como se relacionam aos outros objetivos da Reforma do Estado e da Administração Pública, tais como a consolidação das instituições democráticas e governabilidade (GRAU e BOZZI, 2003).
Para Kettl (1997), apesar das Reformas da Administração Pública no mundo abordarem os processos das políticas públicas, a maior parte destas não inclui qualquer preocupação com a aferição dos resultados.
Porém naqueles países onde há atenção sob os resultados da gestão pública muitos esforços se direcionam no sentido de criar mecanismos para avaliar os resultados, as conseqüências e os impactos da gestão pública (GRAU e BOZZI, 2003).
Nesses países, os temas abordados nas Reformas Administrativas são: produtividade, orientação ao mercado, orientação ao serviço, descentralização, qualidade dos serviços prestados e accountabilty (GRAU e BOZZI, 2003 e KETTL, 1997).
Não há um padrão de avaliação da gestão pública na região da América Latina. Porém, três modelos de avaliação da gestão pública o Néo-Zelandês, o Mexicano e o Chileno.
O modelo Néo-Zelandês é voltado para um conjunto de transformações em processos e estruturas e mensura os resultados e em alguns casos impactos e efeitos, enquanto que o Chileno visa criar a capacidade de avaliação no Estado. Por sua vez, o modelo Mexicano preconiza que através da mudança no processo orçamentário, cria-se incentivo à eficiência e para a mudança de comportamento.
O terceiro e último modelo é o da planificação-implementação-avaliação. Este é apoiado em planejamento estratégico e orçamentário. Serve para relacionar a gestão dos orçamentos à mensuração da provisão de serviços ou bens, como parte integrante do desenho da política. Nesse modelo o principal é criar capacidade institucional do Estado (GRAU e BOZZI, 2003).
Para que avaliar? Para Ospina (2002), a resposta a esta questão se inicia pelo trabalho sobre pacto fiscal elaborado pela CEPAL em 1998. Esse estudo sugere que a agenda da modernização do Estado passa por uma reforma administrativa que contemple a avaliação de desempenho da gestão pública como pré-requisito para estabilidade macroeconômica.
Para esta autora, conceitualmente o argumento faz sentido na medida em que a gestão é a instância mediadora entre as políticas formuladas e o campo de implementação. Assim, uma melhoria na gestão permite melhorar a produtividade do setor público, tornando os fundos públicos mais efetivos.
Segundo Ospina (2002) e Kettl (1997), em um sistema de avaliação é importante se considerar os diversos níveis de gestão:
• micro ,que se relaciona às práticas de trabalho;
• meso, atribuído às organizações prestadoras de serviços ou aquelas responsáveis pela implementação dos programas de governo; e
• macro, atribuído a avaliação de programas e de governo como um todo.
Em trabalho recente, Grau e Bozzi (2003) afirmam que, para um enfoque sistêmico da avaliação, devem existir incentivos, por meio do desenho institucional, para que os usuários percebam a necessidade de obter informações sobre os três níveis de gestão e suas interconecções, mesmo que a temporalidade da avaliação em cada nível não seja a mesma.
As autoras Ospina (2002); Grau e Bozzi (2003) alertam para os riscos da avaliação limitar-se apenas a dois dos três níveis da gestão. Por exemplo, num sistema que possa gerar indicadores de micro e meso gestão podemos falar de um modelo para melhoria na gestão, mas não da política pública.
Desta forma, a avaliação de desempenho precisa ocorrer em dois planos diferentes; no da produção para modelar o comportamento dos gestores e no dos resultados para que possam ser elaboradas políticas consistentes (KETTL, 1997).
Para responder a esta pergunta, podemos, inicialmente, admitir que a avaliação per si não assegura a melhoria contínua na gestão e, muito menos, sua contribuição para fortalecer a democracia (GRAU e BOZZI, 2003 e OSPINA, 2003).
Feinstein (2002) lembra que mesmo quando não se faz uso de uma avaliação qualquer, esta impõe custos à sociedade.
Para Grau e Bozzi (2003); Arretche (2001) e Faria (2001), o ciclo da avaliação tem seu fim, quando os atores do processo que podem ser responsabilizados utilizam as informações resultantes para melhorar o processo.
Rist (1990); Smith e Barnes (1998) evidenciam as diferenças entre medição e gestão de desempenho. Para esses autores, a medição de desempenho refere-se à criação de um sistema de indicadores que permita mensurar o rendimento de um indivíduo, organização ou programa. Enquanto que a gestão de desempenho refere-se ao uso da informação disponibilizada pelo sistema de indicadores para aprender e tomar decisões estratégicas.
Grau e Bozzi (2003), citando Caiden (1998), afirmam que, apesar da legislação americana de 1993, sobre performance no serviço público, uma pesquisa do próprio governo constatou que, até 1997, a informação não estava sendo utilizada na tomada de decisão dos programas, ações e projetos governamentais, ou seja, nas políticas públicas.
Para Caiden e Caiden (1998), no passado, as expectativas eram exageradas sobre os resultados da avaliação. Mas percebeu-se que esse tipo de informação é parte integrante dos processos de gestão e do entorno político, ambos aspectos cruciais para o êxito das políticas públicas.