As crises nitidamente político-militares, conhecidas como “tradicionais”, tornaram- se multifacetadas, passíveis de despontarem de atores não identificados em Estados ou regiões, mas em poderes erráticos com, por vezes, um pendor ideológico exacerbado e que bloqueiam as linhas de diálogo e negociação. Deixaram de ser “internas” ou “externas”, adquirindo um estatuto de imediatismo, numa latitude e expressão nunca antes convencionada.
Nessa linha de pensamento, as crises sofreram uma mutação, tal como preconizado por Youngson (2001). A autora defende que os conflitos étnicos não eram evidentes durante a Guerra Fria; os conflitos intra e inter-fronteiras aumentaram significativamente; a intervenção dos governos das superpotências, através de organizações multilaterais tornou-se perentório; o maior ênfase no encorajamento de outros Estados a participar através de coligações e, por último, o aumento da duração das crises eram os traços que
7 A “Guerra ao Terrorismo” ou “Guerra ao Terror” é uma expressão empregue para legitimar a atuação em cenários hostis por parte dos Estados Unidos, nomeadamente no médio Oriente, fundamentando a sua intervenção musculada através das várias campanhas encetadas para o efeito. Esta expressão foi utilizada por George W. Bush nos discursos presidenciais que refletiam a sua estratégia global de combate ao terrorismo, nos momentos seguintes aos ataques do 11 de Setembro de 2001 às “Twin Towers” e ao Pentágono, que culminaram na morte de mais de duas mil pessoas em solo americano. Esta iniciativa, num momento inicial, fazia alusão a expressões como “cruzada contra o terror” e “eixo do mal” – conceitos que comportavam uma grande significância histórica e religiosa para os muçulmanos e cristãos – apelando à sociedade religiosa e neoconservadora para apoiarem os esforços de guerra, algo que gerou uma forte reação europeia. Esta reação exigiria moderação na empregabilidade de conceitos no discurso antiterror – que ficou conhecido como Doutrina Bush. A acepção do ataque do 11 de Setembro como um ato de guerra, poucos dias depois do evento crítico, fez com que o governo ampliasse os poderes, obtendo a autoridade necessária para perseguir e deter pessoas no estrangeiro e promover espionagem doméstica. Esta realidade impôs-se, permitindo a mobilização estratégica das forças armadas, a invasão e ocupação de países como o Afeganistão e o Iraque, promovendo objetivos ulteriores. Várias organizações internacionais vieram ainda a denunciar estes comportamentos, nomeadamente aqueles que seriam menos conhecidos do público geral, como eram a tortura, as prisões secretas que não estariam sob a alçada jurisdicional dos tribunais americanos, etc.
8 O Direito Penal do Inimigo é uma ideia atribuída ao penalista alemão Gunther Jakobs. Este assentava na excecionalidade das normas perante os níveis de respeito e proteção jurídica de diferentes cidadãos, aplicando normas diferenciadas consoante a perigosidade atribuída. Para Jakobs (2003: 39), eram agravantes da perigosidade a “criminalidade organizada, os crimes violentos e graves, os crimes sexuais e o terrorismo” sendo vistos como justificação de um tratamento diferenciado. Consequentemente, não beneficiariam das garantias de defesa atribuídas no normal Estado de Direito democrático. Jakobs defende que o objetivo do Direito Penal do Inimigo não é a garantia da vigência da norma, mas sim a eliminação de um perigo para o Estado. Assim, certo de que a teoria visa eliminar um perigo, a punibilidade deve avançar no sentido de sancionar também os actos preparatórios e até a cogitação de um crime.
30 definiam as “novas” crises internacionais, pelo que a forma como se reagiria a estes eventos tinha obrigatoriamente de acompanhar a evolução do quadro internacional.
O período pós-Guerra Fria, marcado pela globalização, uma maior interdependência a todos os níveis entre Estados e a preocupações recentes quanto à segurança humana, resultou numa agenda política centrada no desenvolvimento e utilização de meios menos ostensivos na gestão de crises e adaptabilidade dos meios existentes. Nas palavras de Kaldor (2005: 11), as novas guerras têm como principal inimigo uma “amálgama de guerra, crime e violação dos direitos humanos”, cuja solução terá de passar pela criação de “agentes de forças de segurança cosmopolitas que terão de ser uma mistura entre soldados e polícias.”
Desta forma, ganha relevância a GCC, especialmente em situações de assistência humanitária, proteção de civis, garantia e/ou reforma do Estado de Direito democrático, monitoração de fronteiras e no garantir da ordem e tranquilidade públicas, sendo uma das finalidades evitar a generalização da violência e a escalada para a guerra. A GCC pode ainda integrar uma perspetiva holística denominada reforma do sector de segurança (SSR
– security sector reform). Conforme refere Isabelle Ioanniedes (2009: 37),
“estrategicamente, demonstra o empenhamento normativo da UE quanto à democracia, a consolidação e promoção dos direitos humanos e a boa governança”, sendo considerada uma das vertentes mais complexas das missões de GCC.
O conceito de GCC aparenta ser um pouco ambíguo no que concerne a definições conceptuais institucionais (ao nível da UE). Chris Lindenborg (2002: 4) defende que a GCC é “uma intervenção de pessoal não militar numa crise violenta ou não, com intenção de prevenir uma escalada da crise e contribuir para a sua resolução.” À data, a UE ainda não teria conceptualizado uma forma integradora nos cenários pós-conflito que não tivesse uma “linha divisória entre militares e policias” (Penksa, 2010: 46).
No mesmo raciocínio, Renata Dwan (apud Elias 2011: 151) debruça-se sobre o conceito de GCC como “qualquer política ou meio utilizado na gestão de crises que não seja política militar ou meios militares (…) ”, sendo que este conceito é próprio da UE, não tendo acepção semelhante na ONU, na Organização de Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) ou noutro tipo de organizações regionais não-europeias. Agnieszka Nowak (apud Elias 2011: 151) refere que a GCC se prende com “a capacidade operacional civil dos estados-membros que se desenvolveu desde 1999 em paralelo com aos aspetos militares da gestão de crises no âmbito da Política Europeia de Segurança e Defesa.”
31 A incorporação de instrumentos não militares na gestão de crises foi reconhecida pela OTAN através das “lessons learned” ou “debriefings” (“lições aprendidas”) nas intervenções no Kosovo e Afeganistão, o que levou a uma adaptação das próprias forças no terreno e, posteriormente, à agregação, patente em documentos oficiais da organização numa necessidade de maior cooperação civil-militar para tornar as forças multifacetadas, com uma grande capacidade de decisão e adaptação às circunstâncias. Na UE, a primeira missão com componente civil essencialmente policial foi a EUPM Bósnia destacada a 1 Janeiro de 2003.
A UE desenvolveu os conceitos de Cooperação Civil-Militar (CIMIC) e Coordenação Civil-Militar (CMCO) e de Crisis Management Concept (CMC). O primeiro prende-se com a cooperação entre militares e atores civis externos à União, nomeadamente a população local e autoridades locais (Conselho UE, 2009). O segundo prende-se com a coordenação efetiva de todos os atores relevantes na gestão de crises e ao planeamento e implementação das suas estratégias (Conselho EU, 2003).
Segundo R. Khol (2010), o CIMIC é um conceito eminentemente militar, desenhado para integrar as componentes de proteção das forças e a cooperação com atores não militares subordinados a esse objetivo. Por outro lado, CMCO possui mais relevância, no sentido em que é um instrumento que pretende reforçar a coordenação interna das estruturas europeias na gestão de crises, tanto na vertente civil-civil como na vertente civil-militar. Para além destas premissas, é considerado fulcral no CMCO o desenvolvimento do CMC, que constitui o enquadramento conceptual da UE numa abordagem a uma crise em particular.