No período que se denomina Primeira República (1889 - 1930), a atuação do Estado brasileiro em relação ao problema habitacional que emergiu a partir de meados da década de 1880, de acordo com Bonduki (1998) ocorre com: controle da produção do espaço através da promoção de trabalhos públicos e encetando obras de saneamento; legislação; ou impondo regulamento à indústria da construção e locação de prédios.
Em São Paulo, desde o final do século XIX até a década de 1930, a produção de moradia destinada aos trabalhadores cabia à iniciativa privada e como os mesmos não tinham renda para a aquisição da casa própria, predominava o sistema de aluguel. O objetivo dos investidores privados era obter boa rentabilidade, produzindo uma diversidade de padrões habitacionais a fim de atender os diferentes setores sociais em função da capacidade de pagamento. Entre as várias modalidades da produção rentista para os trabalhadores sobressai: "o cortiço-corredor; o cortiço casa de cômodos; as vilas; e o correr de casas geminadas" (BONDUKI, 1998, p. 43).
A produção capitalista de edifícios, os loteamentos indiscriminados e a precariedade dos serviços de água e esgoto sob a responsabilidade de empresas privadas, acarretaram séria ameaça à saúde pública. Assim, a questão sanitária tornou-se prioritária para o governo, fundamentando as suas ações em relação ao controle do espaço urbano e da moradia dos trabalhadores.
No entanto, a linha adotada pelo poder público não foi na direção de garantir a moradia, tomando para si a responsabilidade da produção. Pelo contrário, adota políticas que estimulam 18 A economista Maria da Conceição Tavares no livro do geógrafo, já falecido, Milton Santos (2001) expõe que
os atores mais poderosos desta nova etapa da globalização reservam-se os melhores pedaços do Território Global e deixam restos para os outros. Mas a grande perversidade na produção da globalização atual não reside apenas na polarização da riqueza e da pobreza, na segmentação dos mercados e das populações submetidas, nem mesmo na destruição da Natureza. A novidade aterradora reside na tentativa empírica e simbólica de construção de um único espaço unipolar de dominação. A tirania do Dinheiro e da Informação, produzida pela concentração do capital e do poder, tem hoje uma unidade técnica e uma convergência de normas sem precedentes na história do capitalismo.
a iniciativa privada, tais como isenção de impostos, desde que obedecidos os padrões propostos pela legislação para o controle sanitário, e deixar livre - sem regulamentação - as relações entre locador e inquilino. Aliás, sobre esta questão Bonduki (1998, p. 41) coloca: "Adotados por todos os níveis do governo e regiões do país, os estímulos à iniciativa privada foram sempre muito bem aceitos por todos: higienistas, poder público e empreendedores". Ao destacar a questão sob a ótica do mercado, este mesmo autor enfatiza o argumento de que o sistema de aluguel era uma opção de investimento para os capitalistas no período, compondo uma característica estrutural do grau de acumulação do capital então dominante.
Sobre os padrões de habitação propostos pela legislação, Gordilho-Souza (2000, p. 38) apresenta:
A vila higiênica, padrão popular proposto na legislação da época, foi a solução inicialmente apontada, seguida pela vilas operárias, que passaram a ser instaladas junto às indústrias nas primeiras décadas do sec. XX. Essas formas de habitação tinham em comum o fato de serem quase todas coletivas e de aluguel. Contudo, para abrigar os grandes contigentes populacionais de imigrantes que passaram a chegar a São Paulo, a forma de moradia que irá predominar será a casa individual, autoconstruída, produção que, aos poucos, vai, crescendo com a abertura de loteamentos populares nos subúrbios, formando-se novos bairros.
A preponderância da casa própria através da autoconstrução não era restrita à cidade de São Paulo. Gordilho-Souza (2000) acrescenta que isto é verificado nas cidades pioneiras brasileiras inseridas no processo de urbanização industrial, em que as diversas alternativas implementadas para combater a crise habitacional foram na direção do rompimento do sistema de aluguel.
A ênfase na preocupação com a ocupação e produção do espaço construído, também como forma de combater os problemas de ordem sanitária, está evidenciada pelo fato de que data do início do século XX os primeiros planos urbanísticos modernos para as grandes cidades brasileiras, como, por exemplo, Rio de Janeiro e São Paulo. A implantação desses planos se constituiu em intervenções de grande impacto, impondo novas concepções espaciais e um novo funcionamento para a cidade.
Em síntese, no período abordado, o Estado enfrentou o problema habitacional coma uma questão de higiene, não participando diretamente na produção de moradia, o que só irá acontecer no período Vargas, mas estimulando - com incentivos e isenção de imposto - a produção de moradia popular, sob a responsabilidade da iniciativa privada.
No final da década de 1920 era patente que a iniciativa privada não deu conta de resolver o problema da habitação, pressionando o Estado a novas atitudes. É no governo de Getúlio Vargas - Estado Novo - que a falta de moradia é incorporada como uma questão social e a forma de a enfrentar é através da produção da habitação social, no contexto do projeto nacional-desenvolvimentista19. O eixo da "ordem sanitária" no trato com a crise habitacional é abandonado e a habitação passa a ser vista como condição básica de reprodução da força de trabalho e como elemento na formação ideológica, política e moral do trabalhador.
O cenário político, econômico e cultural foi propício ao debate sobre a habitação social. Portanto, é no conjunto das estratégias de desenvolvimento nacionalista que o problema habitacional emergiu como aspecto fundamental das condições de vida do trabalhador. Bonduki (1998) coloca que como resultado do debate, a proposta para enfrentar a carência de habitação, foi de que era preciso a intervenção do estado, pois só a ação deste seria capaz de viabilizar moradia digna para o trabalhador. Isto foi decorrência da "[...] aceitação generalizada da concepção de que a produção e locação de moradia revestiam-se de características especiais que as diferenciavam de outros bens e que, portanto, requeriam a intervenção governamental" (BONDUKI, 1998, p. 78). Isto levou Vargas a implantar, em 1942, uma política que desestimulou a produção rentista através da regulamentação do mercado de locações com a Lei do Inquilinato. Coube como alternativa à intervenção do poder público, a ação dos trabalhadores através do auto-empreendimento.
A atuação do Estado na produção direta e no financiamento de habitação para os trabalhadores inicia-se através dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) criados para propiciar benefícios previdenciários e assistência médica à categorias profissionais. Em 1930, recursos dos IAPs passam a ser liberados para programas de habitação social, mas só a partir de 1937 são criadas as condições para a sua atuação no setor, através das Carteiras Prediais. No período da Segunda Guerra e anos seguintes, a crise habitacional se agravou em um contexto, segundo Bonduki (1998) marcado por: desenfreada especulação imobiliária e aumento da produção de edifícios de luxos - em parte financiados pelas carteiras prediais -, acarretando o desaparecimento das unidades habitacionais para locação; o congelamento dos aluguéis (Lei do Inquilinato) piorou o quadro, desestimulando a colocação de novos imóveis no mercado e provocando despejo e; o crescimento da atividade econômica pela conjuntura da 19 Termo utilizado por Nabil Bonduki para se referir ao projeto de desenvolvimento para o Brasil, adotado por
guerra gerou uma intensificação do processo de urbanização e migrações internas em direção aos grandes centros urbanos, o que concorreu para a demanda por moradia.
A deposição de Vargas interrompeu a implantação das medidas de combate à crise habitacional, na direção da criação de uma política habitacional. Dutra ao tomar posse como presidente foi ágil e, finalmente, concretizou a proposta da Fundação da Casa Popular (FCP), criando-a em 1° de maio de 1946, Decreto Lei n° 9.218. Foi o primeiro órgão federal criado com atribuição exclusiva de solucionar o problema da moradia.
A ação estatal é destacada por Bonduki (1998) como sendo maior do que se imagina, sobretudo no período de 1945 a 1954. Acrescenta que isto ocorre no contexto das transformações do setor habitacional, num quadro marcado por grave crise, pela atribuição ao Estado da responsabilidade pelo enfrentamento à carência de moradia e pela emergência de novos modelos de produção de habitação, baseados no auto-empreendimento da casa própria.
Outro momento marcante da atuação do Estado em relação à questão habitacional, face ao não equacionamento do déficit de moradia e da intensificação do processo de favelização, foi o período militar (1964 a 1984). Logo no seu início com a Lei Nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que instituiu o Plano Nacional de Habitação e criou o BNH e o SFH, é dado o passo inicial para a estruturação, pela primeira vez, de uma política habitacional.
O BNH é investido nas funções de órgão central dos Sistemas Financeiro da Habitação e do Saneamento, com competência para orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação, para promover a construção e a aquisição da casa própria, especialmente pelas classes de menos renda (AZEVEDO; ANDRADE, 1982, p. 57).
Esta política habitacional surge em meio à grave crise social e política, sendo crucial para a regime militar mostrar que era capaz de combater os problemas sociais e atender às pressões do setor da construção civil.
O modelo de política habitacional do BNH baseava-se no financiamento ao produtor e no equilíbrio financeiro do sistema. Para tanto cria uma fonte de recursos vinculada aos salários, oriunda do FGTS e a introdução da correção monetária nos financiamentos. Foi adotada, como inovação em relação às "políticas habitacionais" de governos anteriores, a incidência da correção monetária para reajuste dos empréstimos como forma de garantir a sustentabilidade, ou melhor a “rentabilidade” do sistema. Fator bastante questionado face o caráter social da proposta.
Naquele momento, foram criadas duas instituições para implementar esse novo modelo de enfrentamento ao problema habitacional e concretizar o objetivo do BNH, que era coordenar a ação dos órgãos públicos e orientar a iniciativa privada, estimulando a produção de moradia de interesse social com sistemas de financiamento para a aquisição de habitação a "preço de custo". As Companhias Habitacionais (COHABs), similares e os INOCOOPs foram instituídos com a finalidade de se dedicar ao atendimento, respectivamente, da população de baixo e médio poder aquisitivo. As COHABs eram responsáveis, basicamente, pela produção de habitações para as faixas entre 3 e 5 salários mínimos e os INOCOOPs, para faixas até 12 salários mínimos.
Quanto aos resultados obtidos no período de existência do BNH, foram 4,5 milhões de unidades construídas. No entanto, desse total, apenas 1,5 milhão de unidades (33,3% da produção) foram destinadas às camadas populares da população. O mais agravante foi o fato de que apenas 250 mil unidades habitacionais foram construídas através de programas alternativos, destinados para a faixa de renda de 1 a 3 salários mínimos (AZEVEDO, 1988). Estavam excluídas da política, famílias que não dispunham de renda mínima ou comprovação de renda.
Sobre esse caráter excludente da política habitacional do regime militar outros autores se manifestaram. Gordilho-Souza (2000, p. 45) enfatiza:
[...] montada sobre um sistema que privilegiou os agentes financeiros, incorporadores e empreiteiros, essa política habitacional dinamizou amplamente o setor de construção civil, uma vez que os financiamentos foram dirigidos diretamente ao produtor.
A política habitacional do BNH, montada no tripé governo federal-construtoras-bancos não ampliou ou mesmo democratizou o mercado habitacional. Ao contrário, Rolnik (1997) coloca que essa política teve um efeito concentrador, ao deixar de fora faixas de renda mais populares, e produziu um mercado imobiliário habitacional artificialmente cativo e totalmente dependente dos recursos públicos. A autora acrescenta, ainda:
Em contrapartida, a história da moradia popular entre nós é bastante marcada pela autoprodução ou autogestão. A imensa maioria dos assentamentos brasileiros foi construída pelos próprios moradores com seus próprios recursos: todas as periferias do País, todas as favelas, todas as milhares de casas de aluguel nos fundos foram produzidas por microinvestidores, com suas poupanças ( p. 53).
Mesmo destacando que foi expressiva a produção de moradia através do BNH, Maricato (1997) faz uma série de restrições ao modelo e a seu alcance social. O espaço urbano brasileiro sofreu profunda mudança. A ideologia da casa própria se tornou absoluta, o
mercado de produção de apartamentos, destinados ao atendimento da classe média, se ampliou, o mercado fundiário também se expandiu, a segregação espacial e a exclusão social se aprofundaram, agravando-se o problema da moradia. Esta autora destaca, ainda, que:
[...] seus investimentos favoreceram predominantemente as classes médias emergentes e classes altas, sustentáculos do regime ditatorial. Considerando que os juros do FGTS eram menores que os de mercado, os trabalhadores subsidiaram a moradia para a classe média, além dos enormes subsídios que estão sendo cobertos pelo Tesouro Nacional, que herdou o rombo constituído pelas dívidas, devido a má gestão do fundo (MARICATO,1997, p. 49).
A CEF ao assumir o programa habitacional com a extinção do BNH, em 1986, tornou- se o banco fiador e gestor do FGTS. A partir de 1990 o financiamento estatal de moradia sofreu profunda redução. A crise no sistema com a redução do financiamento, acarretou inicialmente o arrefecimento da produção. Por outro lado, levou os promotores a empreenderem outras modalidades de promoção e financiamento como: o financiamento com recursos próprios das empresas promotoras na produção de habitação de alto padrão; ou o autofinanciamento baseado no preço de custo através do sistema de condomínios e de cooperativas habitacionais.
A questão da produção cooperada de moradia no período do BNH será trabalhada no item 3.5 desta dissertação.
2.3 GLOBALIZAÇÃO, PODER PÚBLICO E HABITAÇÃO: A QUESTÃO DA