Entender a problemática habitacional a partir dos anos 80, passando pela extinção BNH, até a virada do milênio, é situá-la no processo de globalização, marcado por intensas mudanças ao nível mundial, e de suas implicações no Brasil. É inequívoca a relação entre o processo de mudanças, em estágio mais avançado e diferenciado, nos países ditos centrais, a crise econômica, a partir do final dos anos 70, e a crise habitacional brasileira.
Valença (2001) coloca que a crise da economia atinge a política habitacional, ao comprometer as principais fontes de recursos do SFH: o FGTS, a caderneta de poupança e o pagamento, pelos mutuários, dos financiamentos já ocorridos. "O SFH não estava preparado para enfrentar a crise, devido seu formato operacional. O sistema dependia do desempenho da economia, em particular dos níveis dos salários e emprego, enfim da renda" (VALENÇA, 2001, p. 29). Acrescenta que a crise do endividamento externo no início dos anos 80 e o quadro de recessão econômica que se sucedeu à implementação dos programas de estabilização, acarretaram, entre outros males, o desemprego. Não são poucos os estudos que demonstram que o desemprego e a perda do poder aquisitivo dos salários levaram a saques do FGTS e da caderneta de poupança e, também à inadimplência dos mutuários do BNH, comprometendo irreversivelmente o sistema. Isso, acarreta o fracasso da política habitacional implantada em 1964. Em 1986 é extinto o BNH e, na seqüência, há a retração do sistema de financiamento público para a moradia.
Assim, o período marca o esgotamento da produção da habitação social com a exaustão do Estado do Bem-Estar Social. Isto implicou a redução do papel do Estado na promoção das políticas públicas, acarretando desdobramentos na questão da habitação e da configuração espacial da segregação. Sobre as mudanças nas diretrizes governamentais no trato com a problemática habitacional, Gordilho-Souza (2001, p. 57-58) expõe que:
Nas cidades brasileiras, desde o final da década passada, com a extinção do sistema BNH/SFH, tem sido notório o retraimento do papel do Estado na produção de habitação, particularmente nas políticas federais para a produção de interesse social. Observa-se, desde então, redefinições de atribuições na gestão pública, ao tempo em que registra-se uma queda de investimentos federais, particularmente na primeira metade de 1990. Como exceção, salientam-se algumas ações isoladas de administrações municipais
que, no entanto, tiveram pouco fôlego financeiro e dificuldades de continuidade.
Paralelamente às políticas que propiciaram o retraimento do papel do Estado na promoção de moradia, detecta-se uma atuação menos intensa do mercado imobiliário na produção de loteamentos populares. Gordilho-Souza (2001, p. 58)), como desdobramento em função da demanda real por habitação, enfatiza que a "[...] população de baixa renda vem promovendo um intensivo processo de ocupações desordenadas, seja através da verticalização de velhas favelas e novos encortiçamentos, seja pelas ocupações-invasões coletivas de áreas livres urbanas".
Ao avaliar o desenvolvimento da atuação do Estado em relação à questão habitacional, nas últimas décadas do século XX, Valença (2001, p. 30) esquematiza a mesma utilizando quatro palavras: dissolução, caos, apatia e confusão. Estes termos caracterizam aspectos diferentes da crise na economia brasileira, a partir do final dos anos 70, fazendo-se sentir mais gravemente sobre o setor habitacional no início da década de 80 e que perdura até os dias de hoje. Interessa para este trabalho, o período que se inicia após o fechamento do BNH, em 1986.
Esse autor denomina o período que vai da extinção do BNH até início do governo Collor de apatia, pois a habitação foi praticamente posta de lado na agenda política. Em 1989 foi aprovada nova lei do FGTS, substituindo a de 1964, apresentando como grande novidade a criação de um Conselho Curador, com representantes dos trabalhadores, empresários e governo, para fiscalizar e aprovar as diretrizes de utilização dos recursos do fundo. Valença (2001, p. 34) destaca que "[...] a medida só exacerbou o já avançado estado de crise no sistema e em nada contribuiu, nem a curto nem a longo prazo, para a solução dos graves problemas habitacionais do país, ou mesmo de problemas econômicos mais amplos do país".
Se desde 1983 o SFH já havia diminuído o volume de contrato, a partir de então passou a operar minimamente, enquanto que a CEF, ainda operou, mas com restrições. O período é também marcado pelas indefinições sobre a qual órgão governamental cabia a responsabilidade de encaminhar as questões do setor habitacional. A depender da conjuntura política vários ministérios e secretarias foram criados e extintos. Para se ter um idéia, a "política habitacional" foi atribuição do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, do Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social, do Ministério do Interior e a Secretaria de Planejamento da Presidência da República.
Nesse período de apatia, a política habitacional deixou de existir de forma articulada e abrangente.
O quadro de apatia da política habitacional ficou completo diante da emergência de temas e eventos nacionais de maior porte: proposta de reforma bancária, eleições de 1986, derrocada do Plano Cruzado, eleições municipais de 1988, Assembléia Constituinte e eleições presidenciais de 1989" (VALENÇA, 2000, p. 35).
A confusão sucedeu à apatia, com a chegada de Fernando Collor de Mello (1990-1992). O marco foi o confisco das cadernetas de poupança, gerando sérios problemas para o SFH. As cadernetas de poupança em Cruzados Novos foram bloqueadas englobando os recursos para o SFH. Mesmo a partir de agosto de 1991, com o descongelamento dos Cruzados Novos, foi mantido fora do SFH parte significativa dos recursos congelados. No período, coube ao Ministério de Ação Social, através da Secretaria Nacional de Habitação, encaminhar o programa habitacional para a construção de 600.000 unidades habitacionais na área social, sendo a CEF o órgão operador e o FGTS a fonte de recursos.
Esse programa não deu certo. Até o final do governo Itamar Franco (1993-1994), que sucedeu Collor após o impeachemment21, mais de 200.000 unidades habitacionais já concluídas, não tinham sido comercializadas. Valença (2001, p. 36) coloca que "o modelo adotado, porém, com ampla participação da iniciativa privada, foi incompatível com a clientela-alvo do programa". Acrescenta, ainda, como fator que contribuiu para o fracasso do programa, as medidas recessivas impostas pelo governo à economia, deixando o FGTS sem o aporte necessário de recursos. Ainda no período do governo Itamar Franco, ocorreu uma reforma na CEF que viabilizou a retomada das operações no setor habitacional no período seguinte, o do governo Fernando Henrique Cardoso.
O primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, 1994-1998, é caracterizado, por Valença, pela apatia diante das precárias condições e do déficit de moradias, serviços básicos de saneamento e outras infra-estruturas no país. A política foi na direção de privilegiar o mercado em detrimento do financiamento das políticas públicas. O objetivo era viabilizar o Plano Real e atender exigências do Fundo Monetário Internacional (FMI) e de outros organismos financeiros internacionais. Ao extinguir o Ministério de Ação Social, passou para o Ministério do Planejamento e Orçamento, através da Secretaria de Política Urbana (SEPURB), a responsabilidade de propor e gerir a política habitacio nal, cabendo a CEF a 21 O afastamento do presidente Collor foi resultado de um movimento nacional que envolveu todos os segmentos
da sociedade brasileira. Milhões de brasileiros foram às ruas em manifestações, que culminou com o Congresso Nacional, após trabalho de Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI, aprovando a perda de seu mandato.
execução dos programas. No que se refere aos resultados, Valença (2001, p. 37-8) coloca que os programas habitacionais do governo FHC "[...] foram indutores, ou seja, não foram concebidos no sentido de prover habitação para as populações e regiões mais carentes".
Um outro aspecto do papel estatal na questão da habitação, é promover a descentralização, a autonomia local e as parcerias. A transferência das definições e responsabilidades para os municípios tem implicações na forma de gestão de projetos, custos de construção, legislação urbanística, acesso à moradia e, consequentemente, na configuração do espaço urbano.
A política de parcerias entre o setor público, o setor privado e organizações não governamentais (ONGs), como estratégias de desenvolvimento econômico de áreas urbanas (incluindo a provisão de habitação) de países industrializados, surge no bojo das mudanças decorrentes da globalização. Isto ocorreu no final dos anos 70, tendo como precursores os governos dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha. Países nos quais as parcerias foram amplamente utilizadas para programas de erradicação da pobreza urbana e de renovação urbana.
Portanto, as parcerias se constituem parte do ideário neoliberal juntamente com os cortes nas despesas públicas, privatização e desregulamentação, caracterizando a política econômica de grande parte de países industrializados nas últimas duas décadas e, na seqüência imposta aos países periféricos. Fruet (2001, p. 4) afirma:
A base neoliberal das políticas econômicas internas destes países tornaram-se um importante componente de sua política externa, influenciando os parâmetros de empréstimos de órgãos financiadores internacionais para os programas de reajuste econômico de países devedores. Iniciando nos anos 80, O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional vinculavam empréstimos à adoção destas políticas.
No trato específico com a habitação, Fruet mostra que de acordo com a agenda 1990 do Banco Mundial (BIRD) para a política de desenvolvimento urbano e econô mico, a ênfase de órgãos financiadores era direcionada para o fortalecimento das instituições financeiras e para o mercado imobiliário, estimulando atividades econômicas e o envolvimento dos cidadãos nas soluções dos problemas urbanos, condicionando os empréstimos. A agenda também priorizava o papel das ONGs e das organizações comunitárias. Portanto, essa política defendia, como estratégia na implementação de programas urbanos e habitacionais em países do terceiro mundo, as parcerias entre agências governamentais, empresas privadas, ONGs e organizações comunitárias.
Essa "nova esfera pública não-estatal de controle e responsabilidade social" (FRUET, 2001, p. 6) vem sendo construída como contrapartida à retirada do Estado como provedor de serviços públicos e ao desmantelamento do aparato estatal. Esse novo modelo de gestão de serviços públicos, incluindo a habitação, vem sendo utilizado por prefeituras no Brasil, governadas por políticos tanto conservadores como as denominadas de progressistas. Ainda, para Fruet (2001, p. 5),
[...] a ênfase em práticas de auto-construção e ajuda mútua e o apoio à participação comunitária e parcerias mostram a incapacidade do Estado enfrentar as demandas atuais (e futuras) de seus cidadãos. As pessoas são encorajadas a satisfazer necessidades básicas (educação, saúde, habitação) em bases individuais ou familiares e, apesar do discurso de muitos governos, seguidamente iniciativas de colaboração Estado/sociedade não são apoiadas.
Até o período do governo Fernando Henrique Cardoso, as propostas de políticas e programas habitacionais mantinham como eixo principal da ação governamental a produção de moradia. Com Fernando Henrique Cardoso, a ênfase da política do governo direcionou-se para as faixas de rendas em condições de garant ir o consumo do produto habitação, o que expressa a prioridade para as medidas que favoreçam o mercado, bem ao encontro da globalização. Assim, a exemplo de serviços essenciais (energia, telefonia) que foram privatizados e de serviços públicos (como educação e saúde) em processo de privatização, o acesso à moradia depende do poder de renda do trabalhador, ou seja, tem acesso quem pode pagar pelo produto habitação. Gordilho-Souza (2000) bem demonstra que a precariedade não é específica à moradia, mas extensiva aos mais diversos serviços públicos e que, ao mesmo tempo a atuação do governo não está direcionada ao atendimento das necessidades da população carente, ao colocar:
As grandes intervenções públicas ocorridas recentemente em áreas urbanas, resumem-se, prioritariamente, a projetos de embelezamento e infra-estrutura de apoio a serviços urbanos, voltados particularmente para as áreas formais. Em paralelo, ocorre um intensivo processo de privatização dos serviços públicos relacionados a infra-estrutura urbana, tais como energia, saneamento e transporte (GORDILHO-SOUZA, 2000, p. 58).
Em relação ao período mais recente - Governo Lula da Silva -, este será matéria do item 6.2 desta dissertação que abordará a política habitacional com ênfase nas perspectivas para a produção cooperada de habitação popular.
3 SISTEMA DE PRODUÇÃO DE MORADIA E AS COOPERATIVAS