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No tópico precedente abordou-se genericamente o controle externo brasileiro. Dessa forma, adiante será descrito especificamente sobre o controle externo realizado pelo Tribunal de Contas da União.

De antemão, é mister conhecer as feições do TCU no sentido de apresentar suas principais particularidades e atribuições. Dito isso, sua gênese deu-se em novembro de 1890 por iniciativa de Ruy Barbosa, ministro naquela época, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, vigilância, e julgamento, pautado, sobretudo, na ética. Em sequência, em 1891 o TCU foi definitivamente categorizado como instituição constitucional. Tal fato decorreu com o advento da primeira Constituição republicana brasileira. Desde então, as competências dessa Corte de Contas têm assentadas no texto constitucional.

Dessa forma, constitui órgão da Administração Direta desprovido de personalidade jurídica apresentando característica institucional que impede de ser enquadrado no tradicional sistema de tripartição dos Poderes (CHAVES, 2009). Com fisionomia sui generes, ressalta-se que na vigente Constituição não há nenhuma menção que o TCU está subordinado ao Legislativo ou incluso neste. Ainda nesse ponto, de acordo com Chaves (2009, p. 95) sustenta que: 26

[...] qualquer sistema ou classificação, quando rigidamente considerado, está inexoravelmente fadado a ser desafiado pelas particularidades do mundo real.

Todavia, conquanto seja um órgão autônomo e independente, para fins orçamentários está atrelado ao Poder Legislativo. Logo, o TCU não possui autonomia orçamentária. Assim, a título de ilustração, segue o seu organograma:

26 De forma assemelhada, Alketa Peci sustenta críticas ao modelo tripartite na seara regulatória: ―[...] as agências reguladoras são exemplos vivo da inconcretude do ideal da divisão político-administrativa e nascem como conseqüência das falhas do sistema tripartite dos poderes governamentais.‖ (PECI, 2007, p. 79). Na mesma posição, Aragão (2003, p. 371) defende que ―se retirarmos o caráter dogmático e sacramental impingido ao princípio da separação dos poderes, ele poderá, sem perder a vitalidade, ser colocado em seus devidos termos, que o configuram como mera divisão das atribuições do Estado entre órgãos distintos, ensejando uma salutar divisão do trabalho e um empecilho à, geralmente perigosa, concentração das funções estatais.‖

Figura – 3 Organograma do Tribunal de Contas da União.

Fonte: Disponível em: < www.portal2.tcu.gov.br/portal >. Acesso em 26 jun. 2011.

Não obstante pertencer ao aparato estrutural do Estado, foi com a Constituição de 1988 que o este tribunal secular ampliou significativamente suas competências e jurisdições ao exercer, em auxílio ao Congresso Nacional, fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Direta e Indireta nos aspectos relacionados à legalidade, à legitimidade e à economicidade.

Além disso, o TCU é um órgão administrativo especial, de estatura constitucional com funções judicantes que não se confundem com as funções judiciais. Portanto, os membros do TCU não são juízes togados e a sua jurisdição recai sobre administradores e gestores responsáveis por recursos da administração pública.

Nota-se que o controle externo exercido pelos tribunais de contas foi consideravelmente ampliado pela atual Constituição, compreendendo funções de fiscalização financeira, consulta, informação, julgamento, sancionatória, corretiva e de ouvidoria, sintetizadas na tabela a seguir:

Tabela 2 - Funções dos Tribunais de Contas.

FUNÇÃO DESCRIÇÃO

Fiscalizadora

Abrange a realização de auditorias, acompanhamento de programas governamentais, apuração da legalidade dos atos sujeitos a registros, fiscalização de recursos repassados pela União e ainda a fiscalização das denúncias de receitas e de contrato em geral.

Consultiva

Exercida mediante a elaboração de pareceres individualizados referente às contas anuais dos chefes do Poder Executivo bem como em consultas formuladas por autoridades sujeitas à jurisdição do Tribunal acerca de dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares sobre matéria de competência do órgão.

Informativa É a prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional a respeito de fiscalização exercida pelo Tribunal ou de resultados de inspeções e auditorias.

Judicante

O TCU julga as contas dos administradores públicos e demais responsáveis por montantes em moeda, bens e valores públicos da administração direta e indireta; incluem-se nessa função quando o referido tribunal pronuncia-se conclusivamente sobre indícios de execução de despesas autorizadas.

Sancionatória

Aplicação aos responsáveis, nos casos de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas na Lei Orgânica do TCU, como multas, afastamento do cargo, responsabilização pessoal dos envolvidos, dentre outras.

Corretiva

Ao constatar ilegalidade, o TCU fixa prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei. Se não atendido, determina a sustação do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, que solicitarão as medidas cabíveis no prazo de 90 dias.

Ouvidoria

Recebimento de denúncia de irregularidades ou ilegalidades feita pelos responsáveis pelo controle interno ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.

Fonte: adaptado, Borges, 2004, p. 21.

Cabe destacar que embora o dispositivo descreva o termo julgar, inciso II do art.71 da Constituição, não se trata de função jurisdicional, porquanto, o TCU apenas examina as contas tecnicamente. Dessa forma, o julgamento das contas é uma questão preliminar, que antecede o julgamento do responsável pelo Poder Judiciário.

Nesse rumo, compete ao TCU assegurar que o dinheiro e os demais recursos públicos colocados à disposição dos gestores sejam utilizados de forma adequada e com resultados efetivos, ou seja, cumpre a função de guardião do erário. Já os administradores públicos têm a obrigatoriedade de responder à sociedade e ao Congresso Nacional sobre como os recursos que lhes foram confiados estão se traduzindo em ações norteadas pelas políticas públicas.

No sentido de contribuir para sua atuação imparcial, além das atribuições previstas na Constituição, várias outras têm sido conferidas ao TCU. Destacam-se, entre elas, atribuições conferidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei de Licitações e Contratos, Lei Orgânica do TCU e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o Congresso Nacional possui a faculdade de editar, também, decretos legislativos com demandas específicas de fiscalização ao TCU.

Diante do exposto a respeito das particularidades do TCU, porvir será descrito a respeito das Entidades Fiscalizadoras Superioras (EFS), sobre normas internacionais que sustentam a atuação do controle externo, bem como a posição do TCU frente tais normas. Adiante-se que o TCU é a Entidade Fiscalizadora Superior brasileira. Assim, entende-se prudente descrever informações basilares sobre essa titulação – EFS, bem como as normas internacionais que o TCU tem adotado.