Vergi politikasının belirli amaçları gerçekleştirmek için uygulanmasında iki durum söz konusudur. Vergi toplayan taraf olarak devlet belirli amaçları gerçekleştirmek için gerek kendisi bir politika aktörü olarak hareket eder, gerekse vergi yükümlülerinin vergi yüklerine ilişkin belirli amaçları gerçekleştirmelerini sağlamak amacıyla değişiklik yaparak dolaylı bir rol üstlenir. Örneğin, devletin ekonomik kalkınmada vergiyi zorunlu bir tasarruf aracı olarak kullanıp bu fonları kendisinin yatırımlara kanalize etmesi veya vergileri özel tasarruf ve yatırım hacmini arttıracak şekilde düzenleyerek kalkınmayı sağlaması ikincisi vergi politikasının teşvik edici yönünü oluşturmaktadır135.
1. Vergi Teşvikinin Tanımı
Sözlük anlamıyla isteklendirme, özendirme olarak açıklanan teşvik, ekonomik bir terim olarak, belirli ekonomik faaliyetlerin diğerlerine oranla daha fazla ve hızlı gelişmesini sağlamak amacıyla, kamu tarafından çeşitli yöntemlerle verilen maddi ve/veya gayri maddi destek, yardım ve özendirmeler olarak tanımlanabilir136. Teşvik kavramı yerine sübvansiyon, iktisadi gayeli mali yardım, üreticiye yapılan transfer harcamaları, primler, destekler, uygun koşullu krediler gibi diğer bazı kavramlar da kullanılabilmektedir137.
Vergisel teşvikleri ise, önceden belirlenmiş makro ekonomik hedeflere ulaşabilmek için, vergi mevzuatında değişiklikler yapmak suretiyle bazı ekonomik unsurlara ya da faaliyetlere vergisel kolaylıklar ve ayrıcalıklar sağlamak şeklinde
134
MORİSSET, Jacques; Using Tax Incentives To Attract Foreign Direct Investment, The World Bank
Group Private Sector and Infrastructure Network, Sayı: 253, Şubat 2003, s.1,
http://rru.worldbank.org, (Erişim: 23.11.2007) 135
ÇELEBİ, Ahmet Kemal; Bölgesel Kalkınmada Teşvik Edici Vergi Politikası ve Planlı Dönem Türkiye Uygulaması, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Manisa 1986, s. 51
136
AYKIN, Hasan; Uluslararası Ampirik Çalışmalar Işığında Vergi Teşviklerinin Etkinliği, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 160, Nisan 2006, s.44
137
DURAN, Mustafa; Teşvik Politikaları ve Doğrudan Sermaye Yatırımları, Hazine Müsteşarlığı Araştırma Dizisi: 33, Ankara 2003, s.6
tanımlamak mümkündür138. Vergisel teşvikler en önemli teşvik mekanizmalarından biri olup, gelişmekte olan ülkelerce yoğun bir biçimde kullanılmaktadır139.
Teorik olarak vergi teşvikinin, belli bir yatırım projesine genel olarak yatırımlara tanınan avantajlardan farklı biçimde sağlanan, bir vergi indirimi olduğu söylenebilir. Bir başka ifadeyle vergi teşvikleri yatırımların diferansiyel vergilemesi ile ilgili bir konudur. Örneğin, yabancı yatırımlara yerli yatırımlardan daha düşük kurumlar vergisi oranı uygulaması bir vergi teşvikidir140.
Heller ve Kauffman’a göre yatırımlara yönelik vergi teşvikleri çeşitli vergilerden kısmi veya tam istisna ve yatırımlar için özel indirim veya hızlandırılmış amortisman uygulamalarını kapsamaktadır. Bazı teorisyenler ise teşvikleri “vergi harcaması” olarak kabul etmektedir. Vergi teşvikini vergi gideri olarak kabul eden görüşe göre, vergi yasalarındaki indirimler, muafiyetler, istisnalar, farklı oran uygulamaları, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirmek için vergi alan devlet açısından vergi gideridir. Bu tanıma göre makine ve araç alımlarına uygulanan yatırım kredisi, çeşitli banka ve tasarruf sandıklarının ayırdığı şüpheli alacaklarla ilgili karşılık ve rezervler, birer vergi gideridir141.
2. Vergi Teşviklerinin Önemi ve Nitelikleri
Vergisel teşvikler tarihin hemen her çağında tüm ülkelerin vergi sistemlerinde yer almışlardır. Yatırımların yerleşim yerlerine ilişkin nihai kararlarda, vergi dışı belirleyici faktörler etkili olmakla birlikte, diğer koşullar aynı kalmak şartıyla (ceteris paribus) özellikle dolaysız vergiler, oldukça büyük önem taşırlar. Ampirik olarak da yatırım kararlarının vergi politikalarına duyarlı olduğu kanıtlanmıştır. Özellikle yabancı doğrudan yatırımlar, yüksek efektif vergi oranlarına daha fazla negatif reaksiyonda bulunurlar. Örneğin, Meussen konuya ilişkin yaptığı çalışmasında, bir ülkede şirketlere yönelik efektif vergi oranında % 1’lik bir indirimin, ilave yabancı doğrudan yatırımları yaklaşık olarak % 3.3 oranında artırılabileceğini belirtmiştir.
138
BENK, Serkan; Vergisel Teşvikler ve Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı: 206, Kasım 2005, s. 184
139
AKIN, Emrah; Çokuluslu Şirketler, Doğrudan Yabancı Yatırımlar ve Vergisel Teşvikler, Yaklaşım Dergisi, Sayı:148, Nisan 2005, s. 70
140
BATIREL, Ömer Faruk; Vergi Teşvikleri ve Yatırım İlişkisi, Vergi Dünyası, Sayı: 274, Haziran 2004, s.36
141
Benzer şekilde, geniş vergisel teşviklere sahip dört Avrupa ülkesi, Avrupa’daki GSYİH’nın sadece % 9’na sahip olmalarına rağmen, 1996-2000 yılları arasında Amerikan yabancı doğrudan yatırımların % 38’ni kendi ülkelerine çekebilmişlerdir. Yabancı yatırımlar, özellikle sermaye sorunu olan azgelişmiş ülkeler için oldukça önemlidir. Küreselleşme ile yabancı yatırımlara yönelik politik tutum değişmiştir. Günümüzde birçok hükümet, ekonomik büyümeyi artırmanın kilit faktörü olarak gördükleri yabancı yatırım akışını aktif olarak teşvik etmektedir142.
Teşvik kavramının daha iyi anlaşılabilmesi için temel niteliklerini açmakta yarar vardır. Bu özellikleri altı ana başlıkta incelemek mümkündür;
Teşvikler, devlet tarafından verilir.
Teşvikler, genellikle özel kesime verilmekle birlikte kamu teşebbüslerine de verilebilmektedir.
Teşvikler, devlete bir maliyet yükler. Bu, (a) nakdi teşviklerde ucuz kredi ve hibeler yoluyla yapılan transferler nedeniyle kamu fonlarının azalmasından kaynaklanacağı gibi, (b) vergisel teşviklerde tahakkuk etmiş veya gelecekte tahakkuk edecek bir devlet gelirinin bağışlanmasından kaynaklanan gelir azalması şeklinde de olabilir.
Teşvikler, devlet açısından gelir kaybı veya fon azalmasına neden olurken, firmalar açısından bir “yararı” ifade eder.
Teşvikler, yatırımın mahiyetini, bölgesini, sektörünü, büyüklüğünü ve zamanlamasını etkilemek amacına dönük olarak kullanılır.
Teşvikler, dolaylı veya dolaysız verilebilir. Teşvikler, açık veya gizli olabilir143.
3. Vergi Teşviklerinin Nedenleri
Küreselleşme sürecinde artan uluslararası ekonomik ilişkiler, gerek firmalar gerekse bireyler açısından yabancı yatırım olanaklarının artmasına, uluslararası piyasalarda rekabet koşullarının iyileşmesine ve bu bağlamda yeni yatırım fırsatlarının doğmasına yol açmaktadır. Böylece yabancı ülkelerde şube açma veya merkezi yurtdışına taşıma firmalar için kolaylaşmaktadır. Hem döviz hem de sermaye hesaplarının liberalizasyonu firmaların hareketliliğini artırmıştır.
142
GİRAY; a.g.m., s.96 143
Dalgalı döviz kuruna adaptasyonun yaygınlaşmasıyla yatırım akışını serbestleştirecek sınırlar açılmıştır. Entegre bölgeler içinde mal ve faktör ticaretindeki engeller azaltılmakta veya kaldırılmaktadır. Klâsik örnek olarak 1993’de tek pazar olarak kurulduğundan beri AB’de mal ve faktörlerdeki serbest ticaret verilebilir. Daha evrensel düzeyde mal ve faktör ticareti, Dünya Ticaret Örgütünün liderliğinde GATT çerçevesi içinde Uruguay görüşmeleri ile genişletilmiştir.
Dünya ticaretindeki bu gelişmeler; bir yandan ülkeleri uluslararası rekabet güçlerini artıracak önlemler almaya zorlamış, diğer yandan ekonomik faaliyetler ve yerleşim kararları üzerinde önemli bir faktör olan vergilerin önemine katkıda bulunmuştur. Hızlı gelişmelerin yaşandığı “iletişim”, “enformasyon” ve “teknoloji” kavramlarıyla paralel bir seyir izleyen küreselleşme sürecinin temel niteliklerinden olan liberalizasyon ve artan üretim faktörleri hareketliliği vergi politikalarında değişim yaratmıştır.
Küreselleşme, geniş bir vergi matrahı ve düşük vergi oranları üzerine odaklaşan vergi reformlarının arkasındaki itici güçlerden birini oluşturmaktadır. Özetle bu reformların çoğu, yeni global çevreye vergi sistemini adapte etme gereksiniminin bir sonucudur144.
4. Teşvik Rekabeti Olgusu
Küreselleşme, son dönemde vergi sistemlerindeki değişimlere damgasını vuran süreç olmuştur. Küreselleşme süreci, mal ve hizmet hareketlerindeki sınırları kaldırmıştır. Bunun sonucu olarak, faktör fiyatlarındaki farklılığın yarattığı üretim maliyetlerindeki nispi avantajları kullanmak isteyen ülkeler arasında, dış yatırımları çekmek konusunda bir yarış başlamıştır145.
1980’lerin ortalarından sonra hükümetlerin doğrudan yabancı yatırımları kendi bölgelerine çekmek için önemli çabalar içerisine girdiği görülmektedir. Dünyanın bir çok ülkesi yatırım cazibelerini arttırıcı politikalarının kalitesini gün geçtikçe arttırmakta, yatırım ikliminin iyileştirilmesine yönelik reformlar uygulamakta, en etkili enstrümanları geliştirmeye çalışmaktadır. Bu çabaların uzantısı olan
144
GİRAY; a.g.e., s.102 145
Özel İhtisas Raporu, Dokuzuncu Kalkınma Planı 2007-2013, Vergi TC Devlet Planlama Teşkilatı, Ankara 2007, s.8
politikaların belki en önemli araçları durumundaki teşviklerin yabancı yatırımlara yönelik olarak kullanılması yaygınlaşmış, uluslararası ve alt-ulusal düzeylerde yaşanan “teşvik rekabeti” ve yabancı yatırımcılara yönelik “teklif savaşları” gündemin üst sıralarındaki yerini almıştır. ASEAN ülkelerinden NAFTA ülkelerine, AB ülkelerinden dünyanın diğer ülkelerine kadar genişleyen bu rekabet ve savaşlar sadece ulusal düzeyde değil özellikle Brezilya, ABD ve Çin gibi ülkelerde bölgeler ya da devletler arası düzeye kadar inmiş ve giderek şiddetini arttırmıştır146.