Na trajetória das políticas públicas do LD, o PNLD passou de programa assistencialista a uma dimensão do provedor de direito por uma educação de qualidade em todo o território nacional. Na década de 1980, o LD assumiu status similar ao da merenda escolar, quando aluno(a) carente e livro didático se tornaram um binômio inseparável do discurso político e pedagógico. A aquisição e a distribuição gratuita de livros didáticos foram ampliadas e regulamentadas de forma gradual (SAMPAIO; CARVALHO, 2010).
Foi a partir desse período que o LD se tornou alvo das empresas privadas, ou seja, das editoras que os produzem, correspondendo, atualmente, a uma expressiva fatia dos lucros. Nesse sentido, Maria S. Ribeiro (2013) propões duas questões: se, ao produzir livros didáticos, as editoras visam atingir como público-alvo de venda o professorado (os compradores), em vez do alunado (os consumidores finais); e, se o mercado editorial, que movimenta milhões a cada ano, estaria fazendo um uso instrumental da criança, no sentido dela ser vista como um “objeto”, ou seja, de forma passiva, já que ela não é ouvida durante o
processo e serve aos interesses de vendas das editoras. Ademais, quanto mais crianças na escola, maior será a produção dos livros.
No livro de Francisco Sampaio e Aloma de Carvalho (2010), Com a palavra, o autor: em nossa defesa: um elogio à importância e uma crítica às limitações do Programa Nacional do Livro Didático, é apresentada ao leitor a complexidade do PNLD e do seu sistema de avaliação. Para entendermos basicamente como funciona, é necessária uma esquematização, ainda que panorâmica, sobre o programa que está detalhado no site do FNDE (http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico).
O PNLD foi uma iniciativa do MEC, cuja ação é realizada pelo Fundo FNDE. Seus objetivos são aquisição e distribuição, universal e gratuita, de livros didáticos, acervos de obras literárias, obras complementares, atlas geográficos e dicionários para estudantes e professores das escolas públicas do ensino brasileiro. O programa é executado em ciclos trienais alternados. Assim, a cada ano, o FNDE adquire e distribui livros para todos os alunos de determinada etapa de ensino e repõe e complementa os livros reutilizáveis para outras etapas. São reutilizáveis os seguintes componentes: Matemática, Língua Portuguesa, História, Geografia, Ciências, Física, Química e Biologia. Os consumíveis são: Alfabetização, Matemática, Letramento e Alfabetização, Inglês, Espanhol, Filosofia e Sociologia.
Em 1995, no Governo de Fernando Henrique Cardoso, começou a ser implantado o processo de avaliação de conteúdo e da proposta pedagógica das obras inscritas no PNLD. A partir do ano seguinte, com a publicação do “Edital do PNLD 1997”, a avaliação se tornou sistemática105 O processo de avaliação das obras é coordenado pela Secretaria de Educação Básica (SEB) e seu modelo atual foi consolidado pelo Decreto nº 7.084/2010, no Governo de Luiz Inácio Lula da Silva (SAMPAIO; CARVALHO, 2010). Ainda em 1996 foi institucionalizada a universalização do acesso ao livro didático, com a distribuição continuada das obras para todo o alunado e professorado de escolas públicas brasileiras. Iniciada pelo Ensino Fundamental I (EFI), gradualmente, foi sendo estendida ao Ensino Fundamental II (EFII) em 1998; até o Ensino Médio (EM), em 2004, e à Educação de Jovens e Adultos (EJA), em 2007.106
105 O edital é sempre publicado no ano anterior. Dessa forma, o edital de 1997 é publicado em 1996, e assim sucessivamente. Esse tempo é plenamente justificável, pois as editores precisam ler com atenção o edital para modificar nos livros as possíveis alterações.
106 Para garantir o atendimento a todos os estudantes, são distribuídas também versões acessíveis (áudio, Braille e MecDaisy) dos livros aprovados.
A cada ano é feita a aquisição principal de um dos níveis de ensino (EFI, EFII, EM e EJA) e apenas a reposição dos livros de outros níveis, pois nem todos os livros são reaproveitáveis, além do que o número de estudantes nas escolas oscila a cada ano. Isso implica dizer que as editoras, cujas obras foram adquiridas pelo FNDE, têm suas vendas garantidas por, no mínimo, três anos, embora se trate de reposição (SAMPAIO; CARVALHO, 2010). A Tabela 1 faz uma comparação dos anos de 2012 a 2015 (anos de aquisição dos livros) com o número de alunos beneficiados, os exemplares, o investimento do governo e as sérias escolares que recebem a coleção completa e as que recebem só reposição.
Tabela 1 - Comparativos do PNLD dos anos de , 2012, 2013, 2014 e 2015
Ano de Aquisição Ano do PNLD (letivo) Alunos Beneficiados Escolas
Beneficiadas Exemplares Investimento* Atendimento
2015 **PNL D 2016 - - - - Aquisição Completa Ensino Fundamental: 1º ao 5º ano 11.041.763 49.765 28.170.038 326.554.141,36 Reposição Ensino Fundamental: 6º ao 9º ano 7.409.306 19.512 35.337.412 505.243.856,95 Reposição Ensino Médio 18.451.069 77.630 63.507.450 831.797.998 Total 2014 PNLD 2015 11.032.122 47.225 25.454.102 203.899.968,88 Reposição Ensino Fundamental: 1º ao 5º ano 10.774.529 51.762 27.605.870 227.303.040,19 Reposição Ensino Fundamental: 6º ao 9º ano 7.112.492 19.363 87.622.022 898.947.328,29 Aquisição Completa Ensino Médio 28.919.143 - 140.681.994 1.330.150.337,36 Total 2013 PNLD 2014 23.452.834 46.962 103.229.007 879.828.144,04 Reposição Ensino Fundamental: 1º ao 5º ano 50.619 Aquisição Completa Ensino Fundamental: 6º ao 9º ano 7.649.794 19.243 34.629.051 333.116.928,96 Reposição Ensino Médio
Ano de Aquisição Ano do PNLD (letivo) Alunos Beneficiados Escolas
Beneficiadas Exemplares Investimento* Atendimento
31.102.628 116.824 137.858.058 1.212.945.073,00 Total 2012 PNLD 2013 24.304.067 47.056 91.785.372 751.725.168,04 Aquisição Completa Ensino Fundamental: 1º ao 5º ano 50.343 Reposição Ensino Fundamental: 6º ao 9º ano 8.780.436 21.288 40.884.935 364.162.178,57 Reposição Ensino Médio 33.084.503 - 132.670.307 1.115.887.346,61 Total
* Valor gasto com aquisição, distribuição, controle de qualidade, etc. ** Valor previsto para aquisição, distribuição, avaliação de obras, controle de qualidade, etc.
Fonte: Fundação Nacional de Desenvolvimento da Educação (2015)
O processo de execução do PNLD se desenvolve em até dois anos antes da chegada dos livros às escolas e tem como principais fases: 1) a discussão e definição dos critérios de avaliação para cada área curricular; 2) a elaboração e publicação de edital de convocação para inscrição de obras didáticas; 3) a nomeação de Comissão Técnica do Livro Didático; 4) a realização da avaliação pedagógica (pré-análise e avaliação propriamente dita); 5) a elaboração do Guia de Livros Didáticos. É possível acompanhar todo esse processo no site do FNDE.
O Edital é o documento que regulamenta o PNLD. Nele, são apresentados a caracterização das coleções didáticas (componentes curriculares, ano de escolaridade, tipo de obra) e os critérios para participação e inscrição de livros, bem como os princípios e critérios de avaliação, prazos de entrega e os parâmetros de triagem. Embora obedeçam às linhas gerais definidas pelos instrumentos legais - os PCNs são um deles - que regem o PNLD, os editais não necessariamente são iguais, pois podem incluir exigências novas entre um edital e outro. Por exemplo: no edital do PNLD de 2010, foi apresentada a exigência da nova ortografia da Língua Portuguesa (SAMPAIO; CARVALHO, 2010). Ainda nesse edital, no artigo 32, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional definiu que o ensino fundamental obrigatório no País terá, a partir de 2010, o acréscimo de mais um ano, tendo duração total de nove anos, o que acarretou uma reorganização geral: dos sistemas de ensino, do espaço escolar, da grade curricular, das práticas pedagógicas e dos materiais de ensino.
Os critérios de avaliação são classificados em dois grupos – critérios específicos e critérios comuns, referindo-se ambos a requisitos indispensáveis de qualidade didático- pedagógica. Os critérios específicos definem os parâmetros conceituais e didáticos das coleções, conforme as especificidades de cada componente disciplinar (abordagem do conteúdo, abordagem pedagógica, experimentação e pesquisa, manual do professor, projeto editorial). Já os critérios comuns a todos os componentes curriculares definem aspectos relacionados, entre outros, aos princípios éticos necessários à construção da cidadania e ao convívio social.
Após o processo de avaliação, as coleções aprovadas têm suas resenhas publicadas no Guia de Livros Didáticos, que é um instrumento de apoio no processo de escolha das obras, consultado por escolas públicas e particulares. Atualmente, ele é disponibilizado no site do FNDE, antes de ser impresso e distribuído para as escolas participantes do PNLD e secretarias de ensino. O processo de avaliação das coleções é norteado por seis categorias: 1) Proposta pedagógica; 2) Conhecimentos e conceitos; 3) Pesquisa, experimentação e prática; 4) Cidadania e ética; 5) ilustrações, diagramas e figuras; 6) Manual do (a) Professor(a).
Outro aspecto dessa problemática diz respeito às estratégias de vendas empreendidas pelas editoras. Como elas ficam na dependência das indicações de professores, a divulgação das obras é fundamental e consiste em uma estratégia de venda, já que o principal meio de propaganda é o livro propriamente dito. Embora não seja uma exigência do PNLD, as editoras distribuem o “Manual do Professor”, um livro composto pelo “Livro do Aluno” e por uma parte específica na qual autores apresentam sua proposta didático-pedagógica, fornecem informações complementares, sugestões de encaminhamentos de atividades, respostas dos exercícios propostos aos alunos, etc.
De acordo com Francisco Sampaio e Aloma de Carvalho (2010), a maioria das editoras investe mais na divulgação das obras que consideram mais vendáveis, mesmo que não sejam as mais bem avaliadas. Para as editoras, os custos dessa estratégia de venda são volumosos, pois incluem, além dos gastos com a logística de distribuição (transportadora e/ou correio), os gastos com a impressão. O que justifica o investimento é o volume de compras efetuado pelo governo federal. Desde 2004, a escolha de cada coleção por disciplina deve refletir as opções didáticas, pedagógicas e curriculares da instituição escolar. Os(as) alunos(as) de uma escola recebem livros de apenas uma coleção por componente curricular; isso porque o PNLD visa à coerência entre a proposta de ensino de um ano e outro.
O PNLD determina que a escolha do livro didático seja feita pelas escolas cadastradas, o que garante uma maior autonomia à Instituição, por meio de seu corpo docente e dirigente.
A determinação é estabelecida pelos Editais e pelo Decreto n. 7.084/2010. As escolas federais, estaduais, municipais e as do Distrito Federal, antes de tudo, devem se cadastrar no PNLD, e aquelas que não desejarem receber livros didáticos deverão informar essa condição ao MEC, para exclusão do cadastro de atendimento do PNLD. Trata-se de uma medida essencial que visa ao não desperdício de recursos em obras que não serão utilizadas.107
Quando se conclui a etapa de escolha dos livros didáticos, o FNDE compila os pedidos das escolas. Com base nesses dados e nas projeções do Censo Escolar (referente ao número de alunos do ano anterior), o MEC/FNDE convoca as editoras para proceder à negociação de valores para a aquisição das obras. Importante mencionar a tendência, a partir dos anos 2000, de diversas redes de educação básica que passaram a adotar sistemas apostilados ou sistemas estruturados de ensino, em substituição ao PNLD. 108 É possível perceber que a participação dos estudantes no processo de execução do PNLD não é problematizada no próprio programa.