61 III. FARKLI ÜLKELERDE DENETİM YAPILARI
Ülkemizde özellikle 5018 sayılı kanunla yeni yeni uygulama sahası bulan iç denetim mevcut yapıları itibariyle Avrupa Birliği ülkeleri ve Amerika Birleşik Devletlerinde etkin bir şekilde uygulanmaktadır. Her ülke kendi yapısal modeline uygun bir denetim şeklini benimsemiştir. Bu ülkelerin yapıları incelendiğinde Maliye Bakanlığı veya Ekonomi ve Maliye Bakanlığı içinde hiyerarşik örgütlenme dışındaki teftiş kurulları veya kamu kurumlar arası yönetim birimlerince Maliye Müfettişi, Genel Maliye Müfettişi unvanlı personelce iç denetim, teftiş ve soruşturma görevleri gerçekleştirilmektedir.112
Uluslararası uygulamalarda iç denetim daha çok hiyerarşik örgütlenme içinde bulunan kişilerce rutin kontrol faaliyetleri ile idari ve disiplin soruşturma ve incelemelerini kapsamaktadır.
Sayıştay’ın dış denetimi ise Parlamento adına merkezi hükümet ve yerel yönetimlerin yaptıkları kamu giderleri ile topladıkları kamu gelirlerinin bir hesap mahkemesi olarak yasalara uygun olarak gerçekleştirip gerçekleştirmediklerinin denetimi ve Parlamentoya rapor edilmesini içermektedir. Diğer bir ifadeyle, Sayıştayların yapmış oldukları denetimler yasalara uygunluk denetimidir.
İç denetim uygulamaları Anglo Sakson denetim sistemi ve Kıta Avrupa denetim sistemi olmak üzere iki ana başlık altında değerlendirilebilir.
62 Avrupa ülkeleri arasında iki geleneksel yaklaşım mevcuttur. Bunlardan birincisi;
merkezi sistem diğeri de merkezi olmayan sistem olarak tanımlanabilir. Bu yaklaşımlardan birincisi, “yönetim sorumluluğu” bir baksa deyişle “âdemi merkeziyetçi” olarak ifade edilebilecek yaklaşımdır. Diğeri ise yasal bir gelenekten türetilmiş “merkeziyetçi yaklaşım”dır. Yönetim sorumluluğu yaklaşımında her bir harcamacı birim, kendi bütçesini harcama ve harcama şekline uygun kontroller ve güvenceler temin etme hususunda tam sorumluluk üstlenmektedir. Harcamacı birimler, Maliye Bakanlığınca harcama öncesi kontrole tabi tutulmazlar. Maliye Bakanlığı, harcama standartlarını belirler ve kamu kurum ve kuruluşlarının iç denetimlerini koordine eder. Bu yapıda iç denetim, her bakanlığın kendi bünyesinde yer alan denetim elemanları tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlayacak, yasal uygunluk ve enformasyon teknolojisi denetimlerini de kapsayacak şekilde yapılır.113
Merkeziyetçi yaklaşım sisteminde ise genellikle merkezi kuruluşlar tarafından gerçekleştirilen uygunluk denetimi mevcuttur. Maliye Bakanlığı, her harcamacı kuruluşun harcamasına, harcama öncesi kontrol ile doğrudan müdahale eder. Genel Maliye Müfettişi, hükümetin tüm kamu harcamasının ve gelirin harcama sonrası denetiminden sorumludur ve doğrudan Maliye Bakanına rapor verir. Ancak, her kamu kurumunun kendi iç denetçisi de vardır.114
Merkeziyetçi yaklaşım sistemi ülkemizde de şu an uygulanmakta olan sistemdir.
a) Fransa’da Denetim
Dünyada, denetimin en güçlü olduğu ülkeler, coğrafi ve sosyolojik benzerliklerimizin en fazla olduğu, teftiş kurullarına sahip Güney Avrupa ülkeleridir.
113 Nazmi Zarifi Gürkan, “İç Denetim, Maliye Bütçe Kontrolörleri Derneği”, Araştırma, İnceleme Dizisi:2005/2, Haziran 2005, Ankara, s. 41.
114 Mehmet Koçdemir, İç Denetim, (Editör: Karaaslan Erkan, a.g.e), s.307
63 Bu ülkelerin başında da en eski denetim geçmişine sahip ülkelerden Fransa gelmektedir.115
Fransa’da denetim bakanlıklar bünyesinde bulunan teftiş kurulları tarafından yapılmaktadır. Bazı bakanlıklarda iki adet teftiş kurulu varken bazı denetim organları birden fazla bakanlıkta denetim görevi yapmaktadır. Teftiş, soruşturma ve incelemelerle Bakanlığın etkin ve verimli çalışmasını sağlamak amacıyla kurulmuş olan kurul Genel Maliye Müfettişi ve Maliye Müfettişlerinden oluşmaktadır. Maliye Müfettişleri teftiş, inceleme ve soruşturma yapmakla birlikte kamu politikalarının değerlendirilmesi konularında danışmanlık hizmeti de vermektedirler. Ayrıca, Maliye Bakanlığı’nda özel olarak vergi incelemeleri yapmak üzere Vergi Müfettişleri bulunmaktadır.116
Kamu kaynaklarının kötüye kullanımını engellemek üzere her bakanlıkta Teftiş Kurulları olup, ayrıca Kamu Harcamaları Komitesi bulunmaktadır. Bakanlara bağlı olan Genel Teftiş kurulları yıllık genel raporlarını, Cumhurbaşkanına, Hükümete ve Parlamentoya sunmaktadır. Fransa’da Sayıştay kamu ekonomik teşekkülleri, sosyal güvenlik kuruluşları ve devletin mali yardımını alan kuruluşların denetimini yapmaktadır.117
Fransa’da denetim bakanlıklar bünyesinde bulunan teftiş kurulları tarafından yapılmaktadır. Bazı bakanlıklarda iki adet teftiş kurulu varken bazı denetim organları birden fazla bakanlıkta denetim görevi yapmaktadır. Teftiş, soruşturma ve incelemelerle Bakanlığın etkin ve verimli çalışmasını sağlamak amacıyla kurulmuş olan kurul Genel Maliye Müfettişi ve Maliye Müfettişlerinden oluşmaktadır. Maliye Müfettişleri teftiş, inceleme ve soruşturma yapmakla birlikte kamu politikalarının değerlendirilmesi
115 Maliye Müfettişleri Derneği, Uluslararası Denetim Uygulamaları , http://www.mmd.org.tr/detay.aspx?cid=41 , (17.09.2009)
116 “Uluslararası Teftiş Sistem ve Standartları İle Ülke Uygulamaları”
www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/uluslararasıteftis.pdf , (23.08.2009)
117 Atılay Ergüven, “Reformlar, Yolsuzluklar ve Denetim”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı: 30, Ekim-Aralık 2005, s.13
64 konularında danışmanlık hizmeti de vermektedirler. Ayrıca, Maliye Bakanlığı’nda özel olarak vergi incelemeleri yapmak üzere Vergi Müfettişleri bulunmaktadır.118
Kamu kaynaklarının kötüye kullanımını engellemek üzere her bakanlıkta Teftiş Kurulları olup, ayrıca Kamu Harcamaları Komitesi bulunmaktadır. Bakanlara bağlı olan Genel Teftiş kurulları yıllık genel raporlarını, Cumhurbaşkanına, Hükümete ve Parlamentoya sunmaktadır. Fransa’da Sayıştay kamu ekonomik teşekkülleri, sosyal güvenlik kuruluşları ve devletin mali yardımını alan kuruluşların denetimini yapmaktadır.119
b) İtalya’da Denetim
İtalya’da mali denetim 1939 yılında kurulan Ekonomi ve Maliye Bakanlığı’na hiyerarşik örgütlenme dışında bağlı olarak kurulmuş olan Kamu Mali Denetim Birimi tarafından yapılmaktadır. Kamu Mali Denetim Birimi, merkezde Mali Denetim Birimi ve Merkezi Vergi Denetim Birimi olmak üzere iki grup olarak çalışmaktadır.120
Her kurum ve kuruluşun idari teftiş ve soruşturmalarını yürüten İç Denetim Müfettişleri bulunmaktadır. İç denetim müfettişleri her bakanlık veya kuruluşta hiyerarşik yapı içinde farklı birimler şeklinde görev yapmakta, disiplin veya cezai fiil ve işlemleri tespit amacı taşıyan idari soruşturma yapmakla görevli kişilerdir. Bunların dışında, parlamento adına soruşturma ve inceleme yapmakla görevli Savcılık, bir hesap mahkemesi olarak Sayıştay bulunmaktadır.121
118 “Uluslararası Teftiş Sistem ve Standartları İle Ülke Uygulamaları”
www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/uluslararasıteftis.pdf Erişim Tarihi: 23.08.2009
119 Ergüven, a.g.e, s.13
120 “Uluslararası Teftiş Sistem ve Standartları İle Ülke Uygulamaları”
www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/uluslararasıteftis.pdf Erişim Tarihi: 23.08.2009
121 “Uluslararası Teftiş Sistem ve Standartları İle Ülke Uygulamaları”
www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/uluslararasıteftis.pdf , (23.08.2009)
65 c) İspanya’da Denetim
İspanya’da Ekonomi ve Maliye Bakanlığı içinde örgütlenmiş olan kamu kurumlar arası yönetim merkezi hükümetin bütün mali işlemlerini denetlemekle yetkili kılınmıştır. Mali denetim dışında Kamu Yönetimi Bakanlığı içinde her bakanlığın teftiş, denetim ve inceleme programlarını hazırlayan Kamu Yönetimi Genel Teftiş Kurumu bulunmaktadır. 122