Nusdeo, tratando de política econômica, a define como o “estudo das relações entre certas variáveis sob a ótica de que umas serão meios ou instrumentos para que outras assumam um determinado valor ou posição”167.
Dessa forma, a política econômica tem o escopo de “viabilizar os objetivos tidos como necessários ou desejáveis pela comunidade, servindo-se dos instrumentos que o próprio sistema coloca a seu dispor”168.
Giovani Clark, por sua vez, define a política econômica como [...]
ações coordenadas, ditadas por normas jurídicas, onde os órgãos públicos atuam na vida econômica presente e futura, e automaticamente nas relações sociais, em busca, hipoteticamente, da efetivação dos comandos da Constituição Econômica. Em síntese, política econômica estatal é um conjunto de decisões públicas dirigidas a satisfazer as necessidades sociais e individuais, com um menor esforço, diante de um quadro de carência de meios169.
Ora, a Constituição designa comandos a serem efetivados nas relações econômicas e sociais, os quais consistem em princípios, fundamentos e objetivos a serem alcançados tidos por desejáveis por uma determinada nação.
Esses objetivos gerais trazidos pelo Texto Constitucional, quando da elaboração do planejamento, tornam-se específicos e concretos, tomando a
167 NUSDEO, Fábio. Curso de Economia. Introdução ao Direito Econômico. 3. ed., São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001. p. 168-169.
168 Ibidem.
169 CLARK, Giovani. Política Econômica e Estado. In Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econômico e Financeiro, Vol. 141, Ano. XVL, janeiro-março de 2006. p. 41.
forma de metas. Ainda, pelo planejamento, delineiam-se os meios de que o Estado deve lançar mão para atingir os fins especificados.
Dessa forma, a política econômica, ao mesmo tempo em que se submete à ordem jurídica, obedecendo aos seus princípios, fundamentos e objetivos, dela se utiliza como instrumento quando lança mão de suas normas para concretizar os fins desejáveis.
Sobre o assunto se manifesta Nusdeo, esclarecendo que, no exercício da política econômica, cabe garantir maior especificidade aos fins estipulados para o sistema econômico. Os fins determinados pela comunidade, normalmente genéricos e vagos, são traduzidos em objetivos, conceitos mais operacionais e técnicos, para, por fim, serem transformados, quando possível, em metas, mediante a atribuição de um valor quantitativo aos objetivos. 170
Assim, tem-se por verdadeiro que, a despeito do que sustenta Chenot ao definir a política econômica de um governo como sendo o conjunto de atos através dos quais o Estado exerce influência sobre a vida econômica e destacar que todo governo, pelo fato de existir, operacionaliza uma política econômica, ainda que carente de coerência e sistematização;171 o planejamento é
elemento fundamental para a existência de uma política econômica.
De fato, não há como escapar do caráter pragmático e instrumental da política econômica. A tarefa do Estado é realizar, na prática, os fins eleitos como prioritários pela sociedade, e não de tratar da política econômica como se fosse um fim em si mesmo. Além disso, ao indicar os meios necessários para atingi-los, deve garantir que esses meios estejam de acordo com os próprios fins previstos na ordem. 172
170
NUSDEO, Fábio. Op. Cit. p. 168-169.
171
CHENOT, Bernard. Organisation Économique de L’État, Paris: Dalloz, 1951. p. 454
172
Se não se verifica na prática o planejamento, os objetivos gerais constitucionalmente previstos não foram transformados em metas, tampouco foram definidos os meios para atingí-las. Dessa forma, meramente aleatórios e conjunturais são os atos de intervenção estatal nessas situações.
Daí se pode concluir haver governos que não praticam política econômica, porquanto não se verifica racionalidade em seus atos, os quais se caracterizam pela mera retrógrada intervenção circunstancial e conjuntural no domínio econômico.
No Brasil, por exemplo, há quase duas décadas não existe qualquer política econômica sendo adotada, o que configura verdadeira afronta à ordem constitucional vigente que, consoante se perceberá, é dirigente e programática.
O descompasso da intervenção estatal praticada em relação aos fins eleitos pela comunidade configura a ilegalidade dos atos administrativos que a perfectibilizam. No dizer de Eros Grau,
A Constituição do Brasil, de 1988, define, como resultará demonstrado ao final desta minha exposição, um modelo econômico de bem-estar. Esse modelo, desenhado desde o disposto nos arts. 1o e 3o, até o quanto
enunciado no seu art. 170, não pode ser ignorado pelo Poder Executivo, cuja vinculação pelas definições constitucionais de caráter conformador e impositivo é óbvia. Assim, os programas de governo deste ou daquele Presidentes da República é que devem ser adaptados à Constituição, e não o inverso. A incompatibilidade entre qualquer deles e o modelo econômico por ela definido consubstancia situação de inconstitucionalidade, institucional e/ou normativa. 173
Vale dizer nesse ponto que política econômica é espécie de política pública174 e que, portanto, o que se aplica à política pública, também se
aplica à política econômica.
Leciona Comparato que o juízo de constitucionalidade de políticas tem por objeto o confronto [...]
173 GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. Op. Cit. p.47. 174
de tais políticas, não só com os objetivos constitucionalmente vinculantes da atividade do governo, mas também com as regras que estruturam o desenvolvimento dessa atividade. Na primeira hipótese, por exemplo, uma política econômica voltada exclusivamente para a atividade monetária, interna e externa, pode se revelar incompatível com várias normas-objetivo da Constituição (...). Na segunda hipótese, o exemplo é, sem dúvida, o de uma política municipal de saúde pública, desligada do sistema nacional único, imposto pelo art. 198 da Constituição.175
Refere ainda o professor Comparato que a inconstitucionalidade de uma política governamental pode ocorrer por efeito dos meios ou instrumentos escolhidos para a sua realização. Exemplifica essa possibilidade com a hipótese de uma política de teor agrícola do Governo Federal que instituísse alguma espécie de incentivo que favorecesse a manutenção de latifúndios improdutivos.176
Já no que tange à ausência de política, segundo o professor Comparato, [...]
impossível, porém, não reconhecer que, também em matéria de políticas públicas, pode haver inconstitucionalidades por omissão.”177 Como
exemplo, pode-se dizer que a regra constitucional determina, em seu art. 174, que o Estado exercerá o planejamento. A ausência de planejamento e a consequente ausência de implementação de política econômica são inconstitucionalidades por omissão, devendo ser objeto de controle.
Neste ponto, convém salientar que a decisão judicial de inconstitucionalidade de uma política pública atingiria todas as leis e atos normativos executórios, envolvidos no programa de ação governamental. Esse efeito invalidante, no entanto, haveria de ser ex nunc, eis que, se assumisse o caráter ex tunc, se instituiria o caos na Administração Pública e nos negócios privados.178
Salienta Comparato que a demanda judicial de inconstitucionalidade deveria ter, além do efeito desconstitutivo, natureza injuntiva
175 COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. Revista dos Tribunais, RT, Ano 86, vol. 737, março de 1997. p. 20.
176 Ibidem.
177 Ibidem. p. 20-21. 178
ou mandamental, para que se pudesse reconhecer competência para impedir preventivamente a realização de determinada política tida por inconstitucional. 179
No caso da inconstitucionalidade por omissão, convém expressar que, apesar do avanço representado pela inserção das modernas técnicas para a solução de problemas dessa natureza, o mandado de injunção é remédio jurídico inteiramente inadequado para impor a aplicação de políticas públicas ou programas de ação, pois ele serve, tão somente, como instrumento judicial para resolver o problema da carência regulamentar das normas constitucionais.
Urge que se insira no Texto Constitucional remédio adequado a suprir a inconstitucionalidade omissiva de política econômica, por meio da qual o Judiciário esteja apto a determinar que omissões dessa natureza sejam sanadas.
Por derradeiro, convém estabelecer que, apesar de os atos de política pública do Estado serem comumente organizados sob diversas temáticas distintas para efeitos de operacionalização, esses atos devem ser realizados de forma coordenada sem nunca se perder de vista a finalidade comum a que almeja alcançar.
Para realizar essa classificação, levam-se em consideração o foco de atuação do Estado no caso concreto e os instrumentos manejados nessa atuação. A política monetária, por exemplo, tem como foco a atuação do Estado para definir as condições de liquidez da economia. Os instrumentos que essa modalidade de política econômica abrange são, exemplificativamente: quantidade ofertada de moeda, nível da taxa de juros, entre outros.180
4.2.4. A Ordem Econômica na Constituição Brasileira de 1988: Fundamentos,