No plano das regras do jogo, pudemos identificar três vertentes teóricas que, fundadas em premissas diferentes (ver capítulo 4), sugerem estratégias, ou combinações de estratégias, que respondem a pressões para a convergência, mas também para adaptações e variedades. Suas combinações sugerem que, a despeito dos fatores top-
down, bottom-up e horizontais, subsidiados em fontes econômicas e não-econômicas,
existem características do ambiente institucional e das modalidades de capitalismo que podem moldar os novos desenhos institucionais e, inclusive, modificar seus resultados.
Da ECT se infere que a capacidade do sistema político-institucional engendrar cooperação de longo prazo influencia o funcionamento das estruturas de governança. Os high-powered incentivos supostos nas PPPs, por exemplo, podem ser fragilizados – ou vir acompanhados de prêmio de risco elevado – se não há estabilidade das políticas públicas.
De outro norte, a VC traz a hipótese de que modalidades de coordenação capitalistas distintas – num pólo que vai das economias liberais até as coordenadas – podem influenciar o desenho regulatório, através de tipos contratuais, relações entre
Estado e empresas e acesso ao financiamento que criam diferentes formas de competição e cooperação.
Assim, tanto as regras do jogo quanto os tipos de capitalismo interagem com as estruturas de governança. Em relação a estas, embora tenham supostos nem sempre coincidentes, as teorias econômicas dos contratos – Agente-Principal, TCI e ECT – são complementares e estão largamente presentes em análises sobre contratos firmados pelo Poder Público (ATHIAS e SAUSSIER, 2006; CABRAL, 2006; BILLON, 2006).
Agente-Principal e TCI permitem que se compreenda a estrutura de incentivos
ex ante das relações contratuais – e como esta estrutura é afetada pelo risco e pelo
grau de certeza na especificação dos resultados contratados, sua observabilidade e verificabilidade.
Estas literaturas sugerem que há ganhos efetivos que podem ser obtidos com a transferência de riscos – inovação e custos mais baixos – mas que demandam cautelas. O gráfico abaixo resume os dilemas e principais variáveis relacionadas aos incentivos ex ante.
Tabela 13: Incentivos Ex Ante nas Teorias Econômicas
Desafios Variáveis
Agente Principal Informações assimétricas (moral
hazard e seleção adversa),
transferência de risco
Grau de risco; comportamentos relativos a risco; custos de monitoramento; observabilidade e verificabilidade das ações; precisão
dos resultados contratados Contratos Incompletos Nível de investimento em
custo/inovação, redução da qualidade e alienação de direitos
residuais de controle
Especificação precisa de resultados e verificabilidade por terceira parte Elaboração do autor
Do ponto de vista dos incentivos ex ante, o dilema atinente à alienação de direitos residuais de controle, cujo corolário é a redução da discricionariedade do Poder Público, pode incluir redução da capacidade de responder com rapidez a mudanças econômicas, tecnológicas e à demanda do eleitorado (ABRÚCIO, 2000; POLLITT e BOUCKAERT, 2000); enfim, os custos associados à alienação do controle dos direitos residuais pelo Estado estão envoltos em polêmicas que não podem ser olvidadas, mas as variáveis apontadas pela literatura oferecem um importante guia para a minimização dos riscos atrelados a esse tipo de estrutura de governança.
A ECT amplia o escopo da análise para a eficiência ex post dos contratos: não se podem desenhar estruturas de incentivos ex ante desconsiderando os riscos de renegociação ex post, cuja ocorrência é função dos atributos das transações, como a especificidade dos ativos, a incerteza e a freqüência dos negócios realizados. Existe um trade-off: estruturas de incentivos fortes são menos adaptáveis do que estruturas mais hierárquicas.
A ênfase sobre contratos formais das referidas teorias econômicas não pode deixar em branco a relevância de elementos extracontratuais que influenciam os contratos.
É o que as teorias dos contratos relacionais acrescentam, sob o aspecto puramente econômico (BAKER, GIBBONS e MURPHY, 1997), mas, principalmente, sob o aspecto sociológico (MACNEIL, 1978). A vantagem dos contratos relacionais sobre os neoclássicos seria o desenvolvimento de relações mais flexíveis e nem por isso ineficientes, eis que self-enforcing – modalidades de contratos bastante citadas na literatura da VC, segundo a qual as relações de longo prazo entre os agentes econômicos nas economias coordenadas permitem formatos cooperativos não-formais.
A literatura sobre PPP (vide capítulo 2) destina atenção principalmente aos incentivos econômicos formais dos contratos – high-powered comparativamente aos contratos tradicionalmente celebrados pelo Estado. Mas não se descarta a presença de elementos relacionais, que não precisam ser substitutos dos contratos formais, mas complementares; Poppo e Zenger (2002), afinal, sugerem que o relacionamento extracontratual pode colaborar com o funcionamento dos contratos formais, facilitando a manutenção da estrutura de incentivos sem perda da flexibilidade negocial.
Desireux (2006), por exemplo, examinou contratos de PPP na França comparativamente com os Estados Unidos, para chegar à conclusão de que elementos informais, como um detalhado entendimento comum sobre o conteúdo das parcerias entre público e privado, facilitam o enforcement do contrato na França; isto porque, neste país, não é raro que ditos contratantes tenham backgrounds educacionais e profissionais que conformam práticas e valores comuns, como a noção de cultura do serviço público.
Na própria experiência inglesa de PFIs, o papel das expectativas compartilhadas e da confiança não é relegado ao esquecimento. Assinala-se que uma perspectiva comum entre parceiros público e privado é fator relevante no andamento das parcerias, conquanto se ressalte, ao fim e ao cabo, que em última instância a relação é contratual71. Para as parcerias em que o objeto contratado envolve maior incerteza e requer flexibilidade superior, o Governo britânico recorre a “parcerias estratégicas” – joint ventures entre público e privado cuja relação é eminentemente processual e movida por objetivos genéricos – utilizadas em projetos de saúde e educação com essas características.
Na literatura da Reforma da Gestão Pública, a despeito da influência marcante dos contratos das teorias econômicas nas primeiras etapas da Reforma, na Inglaterra e na Nova Zelândia, contratos baseados na coordenação, no ajuste e no aprendizado organizacional, próprios dos países escandinavos (economias de mercado coordenadas mais próximas de arranjos relacionais), são correntemente mencionados como bons exemplos de arranjos flexíveis e eficientes (PACHECO, 2004; JANN e REICHARD, 2002; BOVARD, 2004), o que parece compatível com as dificuldades enfrentadas em precisar resultados de longo prazo em organizações de múltiplos objetivos, como o Estado.
Como assinalado por Granovetter (2007), porém, não se pode entender a predominância de elementos relacionais de forma excessivamente otimista, já que a precedência de relações sociais ao contrato pode também resultar no conluio e na fraude. Assim, não sendo regular e universal a influência dos elementos relacionais sobre os contratos, é preciso observar concretamente as interações para se identificar como operam os elementos relacionais – e como fortalecem ou mitigam a estrutura de incentivos contratual.
71 The Government believes that the relationship between the public and private sector in a PFI project
must always ultimately be contractual but should be overlaid with partnership working to ensure that operations are effective. There is a genuine benefit in ensuring that the public and private sector have a clear understanding of how they should work together and communicate to manage the project effectively in a genuine partnership arrangement (HM TREASURY, 2006; 82).
Tabela 14: Coordenação na ECT e na Teoria dos Contratos Relacionais
Desafios Variáveis
Economia dos Custos de
Transação adaptação ex post, oportunismo Trade-off entre incentivos e má Especificidade dos Ativos, Incerteza e Freqüência da Transação Contratos Relacionais Imersão do contrato na realidade
social: confiança mitiga má fé ou possibilita conluios?
Confiança, redes, padrões de relacionamento Elaboração do autor
É possível entender, assim, porque as regras do jogo influenciam não apenas o desenho dos contratos, mas os próprios resultados proporcionados pelos mesmos: elas interferem com a eficiência ex ante – vez que impactam os riscos, a capacidade de monitoramento e de especificação de resultados, o enforcement dos contratos – mas também com a eficiência ex post, ao interagir com a incerteza das transações e a confiança entre os atores.
Desses insights se infere que, por um lado, os desenhos institucionais podem repercutir a interação entre ambiente institucional e as variáveis apontadas. Assim, podem ser encontrados contratos mais rígidos ou menos riscos transferidos em face desta repercussão, como afinal defendem Guasch (2004) e Justen Filho (2005). De outro lado, ilustram-se os perigos que existem no mimetismo: estruturas de governança idênticas podem produzir resultados contraditórios em ambientes institucionais diferentes.
6. O CONTEXTO HISTÓRICO-INSTITUCIONAL E A IMPLANTAÇÃO DAS