Irak 2005 Yılı Anayasasında Anayasal Yetkilerin Dağılımının

A preocupação com a preservação patrimonial foi anterior ao surgimento do Serviço de Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN). Na verdade, a própria criação de uma instituição é conseqüência de algum movimento em seu favor. A este respeito, Lins (1989: 52) esclarece que a preservação no Brasil começou antes que se criasse uma instituição específica para tanto:

Três instituições no Brasil durante a Colônia e o Império foram de importância fundamental na preservação dos bens que formam hoje o acervo cultural brasileiro: o governo, a igreja e a sociedade. Suas ações durante este período possibilitaram que chegasse até nós a grande parte do que constitui os nossos bens culturais.

Nas palavras de Lins, notam-se os componentes do poder e a própria sociedade como quem preservou os bens que chegaram até a época atual. Essa idéia é correta, pois esses setores alteram a imagem da cidade, de forma lenta e pontual. Porém, há que se saber se os bens preservados o foram de forma casual ou intencional. No Brasil, os movimentos com consciência clara de preservação ocorreram a partir da década de 20, quando começou a despertar a consciência sobre a cultura brasileira, com o início do movimento moderno, que resgatou a cultura do passado e o sentimento de nacionalismo. Muitos dos personagens atuantes nessa vanguarda participaram do governo a partir dos anos 30, e, segundo Lins (1989: 146)

desencadearam uma série de ações no período de 1930 e 1945 com vista à proteção e legitimação do patrimônio cultural. Estas ações se concretizaram sob duas vertentes. A primeira, institucionalização de proteção dos bens culturais nos mais diversos níveis, e a segunda, da estruturação de entidades com a finalidade de selecionar, catalogar e intervir nesses bens culturais.

Após a Primeira Guerra Mundial, passa a vigorar a intervenção do Estado na economia e a ideologia do nacionalismo. Quando observados esses preceitos, se torna mais fácil compreender porque foi nessa época que o Estado brasileiro começou a inserir ações de centralização do poder. A Revolução de 1930 trouxe mudanças em vários campos, principalmente no político, no econômico e no social. Com isso, buscou-se a definição de uma identidade nacional para facilitar o exercício do controle e da centralização (LINS, 1989: 168). Para tanto, era necessário instituir uma lei que legitimasse essa atitude e

aparelhasse melhor o Estado, bem como ter uma organização técnica- administrativa eficaz para se instituir um sistema de proteção aos bens culturais.

Pode-se dizer que a primeira iniciativa de âmbito federal relativa à proteção patrimonial foi a promulgação do Decreto no 22.928, de 1933, o qual elevou a cidade de Ouro Preto à categoria de monumento nacional. É importante destacar que “também no Congresso Nacional, desde o início dos anos vinte vinham sendo apresentados projetos com o objetivo de criar mecanismos para a proteção legal do patrimônio” (FONSECA, 1997: 103). Porém, somente em 1936, ocorreu efetivamente a entrada do Estado na questão patrimonial, quando o ministro Gustavo Capanema solicitou a Mário de Andrade um anteprojeto sobre a proteção de monumentos e obras de arte de caráter nacional. Mas, foi o Decreto- lei no 25, cuja autoria foi basicamente de Rodrigo Melo Franco de Andrade, que deu a forma definitiva para essa questão, consolidando a base legal de atuação.

Fonseca (1997: 102) aponta que o primeiro órgão federal voltado à proteção do patrimônio surgiu no Museu Histórico Nacional, devido ao seu diretor Gustavo Barroso e que “em 1934, foi criada a Inspetoria dos Monumentos Nacionais, norteada por uma perspectiva tradicionalista e patriótica”. Porém, com a criação do SPHAN, aquela inspetoria acabou sendo desativada em 1937. O SPHAN foi criado em 1936, como projeto experimental. Em 1937, passou a ser um órgão oficial de luta para preservação da identidade e da memória nacional. O SPHAN foi elaborado e implementado no contexto do “projeto modernista brasileiro e, nesse sentido específico, vinculado principalmente à figura de Mário de Andrade (mentor) e Rodrigo Melo Franco de Andrade (diretor), que presidiu o órgão por mais de trinta anos (1937-1968)” (DÂNGELO, 2004: 104). Sua criação representou considerável avanço no campo patrimonial. Suas atividades não se limitavam apenas à preservação, atingindo o restauro e a reabilitação dos bens, além da ampliação e da codificação dos conhecimentos relativos à temática arquitetônica e artística.

A criação do SPHAN, por ser a primeira instituição com tais objetivos na América Latina, gerou prestígio do país no exterior e significou um passo para o Brasil se inserir no conjunto das “nações civilizadas”. Dois fortes fatores foram importantes na época da criação do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional: (1) o Movimento Moderno e (2) a instauração do Estado Novo após a

Revolução de 30. Esses fatos marcaram a vida cultural e política do Brasil nesse período e, portanto, constituem a base de análise da política cultural. Segundo Fonseca (1997: 98-99), a atuação dos modernistas no SPHAN enfatizaram dois pressupostos “o caráter ao mesmo tempo universal e particular das autênticas expressões artísticas e a autonomia relativa da esfera cultural em relação às outras esferas da vida social”.

Foi por meio da Lei no 378/1937, que o SPHAN saiu de seu caráter experimental para integrar a estrutura do Ministério da Educação e Cultura (MEC) e criou seu conselho consultivo, o qual teve como membro os diretores do SPHAN e dos museus nacionais, além de dez pessoas nomeadas diretamente pelo Presidente da República. Com esta composição fica clara a gestão autoritária e não partidária, bem como a importância dada ao Conselho, representado por boa parte de pessoas ligadas ao governo. Dessa forma, a idéia de representação da sociedade no conselho ficou muito reduzida. Nesta instância as decisões respeitavam a maioria dos votos; porém o relator de cada processo era indicado pelo presidente do Conselho. O mandato de cada conselheiro era vitalício e exercido de forma gratuita. É interessante observar que apesar de se consagrar como entidade distinta e autônoma o Conselho, quase sempre, aprovava as propostas e pareceres técnicos encaminhados pelo SPHAN.

Segundo Fonseca (1997: 105)

O SPHAN se estruturou em duas divisões técnicas: a Divisão de Estudos e Tombamento (DET), a que estavam vinculadas a Seção de Arte, a Seção de História e também o Arquivo Central e a Divisão de Conservação e Restauração (DCR). A instituição era representada regionalmente em distritos e tinha sob sua responsabilidade os museus regionais, que foram sendo criados a partir de 1938.

Ao longo dos anos o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN) teve sua nomenclatura modificada sete vezes, como pode ser visto na Tabela 1. Além das mudanças de nomes, houve também a incorporação de outros organismos atuantes na área patrimonial, como o Programa Integrado de Reconstrução das Cidades Históricas (PCH) e o Centro Nacional de Referência Cultural (CNRC), ambos incorporados ao IPHAN em 1979. No mesmo ano, foi criada a Fundação Nacional Pró-Memória (FNPM), extinta em 1990, a qual tinha um caráter executivo, deixando para a então Secretaria do Patrimônio

Histórico e Artístico Nacional (SPHAN, também extinta em 1990), o caráter normativo. De acordo com Fonseca (1997: 179)

a política da FNPM visava a se inserir na luta mais ampla que mobilizava então a sociedade brasileira pela reconquista da cidadania. Na gestão de Aloísio Magalhães no IPHAN, uma primeira expressão dessa participação foi a introdução da prática de consultar as populações dos centros históricos.

Quadro 02: Nomenclaturas e siglas do instituto de preservação e seus respectivos períodos de vigência

NOMES SIGLA PERÍODO

Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional SPHAN 1937 1946

Diretoria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional DPHAN 1946 1970

Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional IPHAN 1970 1979

Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional SPHAN 1979 1981

Subsecretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional SPHAN 1981 1985

Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional SPHAN 1985 1990

Instituto Brasileiro de Patrimônio Cultural IBPC 1990 1994

Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional IPHAN 1994 ...

Fonte: Adaptado de CONSELHO INTERNACIONAL DE ARQUIVOS (2004: 85).

Portanto, a instituição tem praticamente 70 anos de atuação, durante os quais vem realizando um trabalho de fiscalização, proteção, identificação, restauração, preservação e revitalização dos monumentos, sítios e bens móveis do país. Segundo Pires (1994: 36), “o SPHAN, por suas bases, seu alcance, permanece, na América Latina, como a entidade oficial mais antiga de preservação dos bens culturais”.

A estrutura administrativa no período inicial da instituição dificultava muito o trabalho a ser desenvolvido, devido à falta de regulamentação e à centralização do poder, que impunha aprovação de todas as medidas pelo Ministro da Educação e Cultura e pelo Presidente da República. Além disso, a própria sociedade ainda não atribuía à questão da preservação a merecida atenção. Dessa forma, entre 1936 a 1945, o SPHAN desenvolveu uma série de ações com a finalidade de concretizar a proteção aos bens culturais do país; entre elas a execução do Inventário do Patrimônio Brasileiro para embasar as medidas de tombamento. O inventário se caracteriza como importante instrumento à disposição do IPHAN para efetivar seus estudos, tombamentos e intervenções. Registra e documenta o que é caracterizado como patrimônio cultural. É uma tarefa geralmente lenta, pois demanda muitos estudos, em geral, minuciosos,

para fundamentar o estabelecimento de critérios de proteção e de novas intervenções (CAMPELLO, 2004).

Outra atividade importante exercida pelo IPHAN é a fiscalização, a qual faz com que a imagem da instituição se torne negativa na sociedade. No entanto, sem essa tarefa é impossível conseguir preservar as cidades, pois infelizmente as construções clandestinas ainda alcançam números elevados no Brasil. Talvez quando a população participar mais do debate sobre o patrimônio cultural essa situação se modifique.

Na criação do SPHAN, Rodrigo Melo Franco de Andrade pretendia elaborar a questão da identidade nacional por meio do patrimônio histórico e artístico. Porém, a instituição apresentava caráter elitista, o que dificultava o fortalecimento do sentimento de identidade. Nessa fase, buscava-se desenvolver um trabalho de alcance universal, seguindo exemplos de outros países com forte tradição cultural. A autoridade dos agentes e da própria instituição era tão forte que os critérios adotados para o tombamento não necessitavam de estudos e pesquisas para serem aceitos, o processo ocorria quase automaticamente. Fonseca (1997: 128) resume da seguinte forma a análise dos critérios de constituição do patrimônio nessa fase:

1) o principal instrumento de legitimação das escolhas realizadas era a autoridade dos técnicos, sendo desnecessário formular justificativas mais elaboradas;

2) prevaleceu nitidamente uma apreciação de caráter estético, baseada nos cânones da arquitetura modernista;

3) a consideração do valor histórico dos bens não era objeto de maior atenção, a não ser relativamente à autenticidade das fontes; e

4) na verdade, a prioridade era assegurar a proteção legal dos bens através de sua inscrição nos livros do tombo, ficando em segundo plano a questão do critério nas inscrições.

A consolidação do SPHAN diante do governo autoritário só foi possível com seu isolamento dentro da administração, distanciando-se de setores mais radicais da intelectualidade. Contudo, isso acabou gerando uma distância em relação à própria sociedade. Mesmo diante destas críticas o SPHAN foi uma instituição modelo no serviço público, tendo forte continuidade em sua administração. Ele despertou grande interesse de intelectuais, mas pouco de grupos políticos. Porém, esta legitimidade não era suficiente à proteção dos bens, e, segundo Fonseca (1997: 139), “a colaboração dos diversos setores da

sociedade era, desde o início do SPHAN, considerada fator imprescindível para o sucesso da proteção ao patrimônio”.

A reestruturação do SPHAN só ocorreu em 1945 e teve por base o novo regime implantado no país com a Constituição de 1937, promulgada somente em 1946 (LINS, 1989). Porém, o processo da redemocratização, com a mudança política de 1945, não afetou a linha seguida pela preservação federal. Isso está estritamente ligado ao fato de seu dirigente continuar sendo o mesmo. Contudo, ao longo dos anos foi ocorrendo um desgaste no modelo implementado pelo SPHAN, decorrente da pequena renovação tanto do quadro técnico, quanto do conselho consultivo – de caráter vitalício.

Nos anos 50 e 60 ocorreram mudanças políticas, que levaram à valorização da modernização e do desenvolvimento brasileiro, sendo a construção de Brasília um marco dessa época. Essas mudanças influenciaram diretamente o modelo de preservação, pois alteraram os aspectos simbólico, econômico e social da sociedade brasileira. Outros fatores que dificultaram a atuação institucional foram a crescente especulação imobiliária e a falta de recursos financeiros e humanos, que prejudicava as atividades de pesquisa e divulgação. Com isso, a prática do SPHAN se alterou para conseguir preservar os monumentos e seu entorno. Nas grandes cidades, o trabalho era dificultado pela rapidez do crescimento e o fortalecimento da cultura de progresso.

Em 1965, o SPHAN recorreu à UNESCO para auxiliá-lo na compatibilização de interesses e na reformulação de sua atuação. Nesse momento, tentou-se substituir a imagem do SPHAN, de um órgão contra os proprietários privados e o desenvolvimento por uma figura negociadora, que buscava mostrar que os interesses progressistas poderiam ser compatíveis com os da preservação. Surgia uma nova relação entre valor cultural e econômico e ocorria uma mudança no posicionamento do SPHAN. Antes, ele tentava convencer governo e sociedade sobre a importância da proteção patrimonial e, a partir de então, passou a demonstrar o valor dos bens culturais para o turismo, buscando indicadores que pudessem apontar o desenvolvimento.

No final dos anos 60, a instituição percebeu que estava falhando em seu objetivo maior de mobilizar a sociedade civil e o governo para as causas da preservação – condição indispensável para a conservação dos monumentos.

Esse foi uma das causas que modificou a relação entre cultura e política na década de 70.

Rodrigo Melo Franco de Andrade se aposentou em 1967, e indicou Renato Soeiro para assumir a direção do órgão. Nessa época percebeu-se a necessidade de líderes para conduzir o órgão e deixar visível seu trabalho para o público interno, o governo e a sociedade. Porém, a gestão de Soeiro (1967-1979) não conseguiu dar visibilidade à questão do patrimônio como um tema de interesse político. Nesse período, a instituição tentou se adaptar à nova conjuntura nacional, buscou apoio internacional e teve que conviver com outras organizações atuantes na área da preservação. Contudo, ao contrário do ocorrido nos anos de sua criação, na década de 70, a instituição não conseguiu acompanhar as questões culturais e políticas. O resultado foi uma crítica mais acentuada à instituição, questionando-se o caráter de bem nacional e o foco nas produções da elite com exclusão da cultura popular. Essas críticas contribuíram para a mudança da noção de patrimônio, que passou a ser observado sobre a ótica do desenvolvimento durante as duas décadas seguintes. O objetivo dessa modificação era ampliar a política patrimonial, democratizando-a (FONSECA, 1997: 13-14).

Em 1970 e 1971, foram realizados encontros com os governadores, com a proposta de partilhar a responsabilidade da preservação, uma vez que os estados usufruem das atividades geradas pelo patrimônio. Nesses encontros foram firmados dois acordos: Compromisso de Brasília e Compromisso de Salvador. Com base neles, foram instituídos o Programa Integrado de Reconstrução das Cidades Históricas (PCH), em 1973, junto à Secretaria Estadual de Planejamento (Seplan) e o Centro Nacional de Referência Cultural (CNRC), em 1975. Segundo Fonseca, um dos princípios dessa nova orientação da política de preservação era a descentralização. A autora esclarece que o Decreto-lei n° 25, de 30.11.37, já mencionava a col aboração dos estados na proteção do patrimônio.

Nos documentos Compromisso de Brasília e Compromisso de Salvador se recomendava que estados e municípios exercessem uma atuação supletiva à federal na proteção dos bens culturais de valor nacional, e assumissem, sob a orientação técnica do então DPHAN, a proteção dos bens de valor regional. Para atender a esse objetivo, estados e municípios deveriam criar, quando fosse o caso, instituições e legislação próprias (FONSECA, 1997: 161).

A criação do PCH veio suprir a falta de recursos do IPHAN, que continuou a ser referência conceitual e técnica. O Programa objetivava auxiliar o desenvolvimento e dar suporte à atividade turística. Além disso, contribuiu para a criação de órgãos locais e para a elaboração das legislações estaduais de proteção ao patrimônio, constituindo-se em um dos instrumentos que contribuiu para a descentralização.

O CNRC, por sua vez, não era subordinado a nenhum órgão da administração pública – tinha sede na Universidade de Brasília (UnB) – mas necessitava de interlocutores nos organismos estatais de planejamento, uma vez que, na década de 70, o Estado era protagonista dos grandes investimentos. Mas a proposta do Centro era mais abrangente quanto aos bens culturais e ele tinha o objetivo de atingir um modelo de desenvolvimento compatível com as condições de cada local, observando o contexto e as culturas envolvidas. O CNCR contava com um espaço de discussão mais aberto e, no início dos anos 80, foi fundamentada a política da Secretaria de Cultura do MEC, incorporada à Constituição de 1988. Contudo, a atuação do CNCR foi criticada por sua imprecisão conceitual e ideológica, pois se identificava a diversidade cultural, não se explicitavam as desigualdades existentes.

Embora o IPHAN tenha recorrido a consultorias internacionais e contado com o envolvimento dos governos estaduais, não conseguiu atingir seu objetivo de recuperar o prestígio da fase heróica. A imagem do IPHAN estava desgastada e era necessária uma reorganização institucional para que o mesmo passasse a ser visto de outra maneira.

Andrade (2002: 169) diz que “durante mais de quarenta anos (1937 a 1979), o SPHAN seguiu um modelo de ação marcadamente salvacionista, que propunha o resgate da tradição nacional associada a uma perspectiva pedagógica”. O questionamento da política do SPHAN possibilitou a criação de outras bases para a preservação nacional. Também é importante destacar que, nessa época, ocorria a luta pela redemocratização brasileira, com ênfase para o resgate da cidadania. Assim, questões relativas à cultura e à memória também foram valorizadas, por serem bases para a formação da cidadania.

Em 1979, Aloísio Magalhães foi nomeado diretor da IPHAN, com apoio do Ministro Eduardo Portella e do General Golberi do Couto e Silva. Neste mesmo ano, ocorreu a fusão dos vários organismos envolvidos com a questão patrimonial – SPHAN / PCH / CNRC – e a criação da FNPM. Mesmo com a junção dos três organismos as diferenças de orientações técnicas continuavam a persistir. A síntese que Aloísio Magalhães buscava não se concretizou na prática, mas, as modificações ocorridas foram positivas, pois atendiam à demanda de atualização da ampliação do objeto, de reformatação dos instrumentos utilizados e da própria finalidade da política de proteção.

Os agentes institucionais do final dos anos 70 e início dos 80 buscavam uma modificação nas ações político-culturais, para que essas considerassem as necessidades econômicas de grupos excluídos. Além disso, desejavam incluir a participação da comunidade no processo de construção e de gestão do patrimônio cultural. No início dos anos 80, ainda na vigência do regime militar, foi formulada uma proposta de democratização da política federal de cultura. Nessa época, praticamente inexistiam instrumentos que permitissem a mediação entre Estado e sociedade civil; estes só ressurgiram quando começou a ser reorganizada a representação política e a participação social (FONSECA, 1997: 44-45).

É interessante observar que, anteriormente à década de 70, a maioria dos pedidos de tombamentos surgiam dentro do SPHAN. Nessa década, porém, passaram a existir muitos pedidos externos ao órgão. Esse fato demonstra a ampliação da participação da população dentro da instituição, e também o seu despertar à questão da proteção patrimonial. Com isso, fica clara a mudança na forma de legitimar a política de preservação, na qual ocorria uma seleção rigorosa dos bens, e agora se busca a participação social.

Durante a década de 70 houve também uma mudança interna no SPHAN. O tombamento, que até então era realizado pelos funcionários que hierarquizavam e julgavam os valores por meio de pareceres técnicos, passou a ser considerado também uma instância política. Nessa época, não era mais somente o parecer técnico e o conhecimento dos funcionários que conseguiam justificar os tombamentos: era preciso utilizar argumentações e, muitas vezes, a habilidade política também tinha que ser considerada. Essas modificações

fizeram parte de uma fase, na qual ocorria uma ampliação simbólica do conceito de patrimônio, significando maior representatividade dos bens tombados, no sentido de ser mais abrangente com relação à diversidade da cultura brasileira.

Os primeiros tombamentos de conjuntos urbanos efetuados pelo SPHAN ocorreram mais pelo grande número de bens de valor excepcional, do que pelo conjunto propriamente dito. Isso fica nítido na colocação de Castriota (2003: 194) sobre o Decreto no 22.928, que consagra Ouro Preto como monumento nacional quando diz: “o próprio ato de tombamento de Ouro Preto já aponta como valor decisivo o ‘valor artístico’ e não o ‘valor histórico’ do conjunto [...] considerada como expressão estética privilegiada, a cidade é abordada segundo critérios puramente estilísticos”. Vale lembrar que, antes, os