Qualquer estudo sobre políticas públicas requer uma análise dos atores envolvidos, pois esses influenciam significativamente o processo de elaboração e implementação de políticas públicas. Atores são todos os envolvidos que possuem seus interesses afetados direta ou indiretamente pelas políticas públicas. Os atores são indivíduos, grupos ou organizações que influenciam e desempenham determinado papel na arena política. Os atores relevantes são aqueles capazes de influenciar o conteúdo e resultados das políticas públicas (SECCHI, 2010). De acordo com Dias e Matos (2012), os atores muitas vezes possuem interesses e objetivos próprios capazes de influenciar, consideravelmente, as políticas públicas, através de
estratégias como lobbies, greves, mobilizações, dentro outras. Segundo Oliveira, Martins e Silveira (2012), em varias ocasiões, as políticas desenvolvidas pelo Estado podem ser influenciadas por interesses particulares dos governantes ou seus agentes em detrimento do interesse coletivo.
Existem algumas tipologias que buscam classificar os diversos atores do processo de produção de políticas públicas. As principais classificações diferenciam os atores entre formais ou informais, individuais ou coletivos e privados ou públicos. Atores formais são aqueles definidos em leis, como partidos políticos, os políticos eleitos ou designados através de decreto e que ocupam uma posição formal no sistema de governo. Envolvem ainda as equipes de governo em cada esfera administrativa, o corpo burocrático e o poder judiciário. Os atores informais, apesar de não receberam atribuição legal para a formulação de políticas públicas, exercem grande influencia no processo político. Como exemplos têm-se os sindicatos, organizações privadas, os movimentos sociais, a mídia, dentre outros. Já os atores individuais são aqueles que agem isoladamente na arena política buscando influenciar o processo político, ao passo que atores coletivos são organizações e grupos que se unem na busca de influenciar o processo de produção de políticas públicas. Partidos, organizações sociais e grupos de interesse são exemplos de atores coletivos. Por fim, podemos diferenciar os atores entre privados e públicos. Atores privados não possuem vínculo formal com a estrutura administrativa estatal, mas exercem considerável influência. A mídia, entidades de pesquisa, o terceiro setor, entidades de classe são exemplos de atores privados. Os atores públicos, por seu turno, possuem algum vínculo formal com a administração pública e abarcam todos aqueles que ocupam cargos de governo e são diretamente envolvidos com o processo de produção de políticas públicas. Exemplos desta categoria são legisladores, burocratas, membros do poder executivo, membros da burocracia estatal (DIAS e MATOS, 2012).
O quadro 3 sintetiza os principais atores que influenciam o processo de produção de políticas públicas (policy making).
Quadro 3 – Principais atores que influenciam o policy-making.
Ator Classificação Detalhes
Políticos Público Membros eleitos do
executivo e legislativo.
nomeados.
Juízes Público Poder judiciário.
Grupos de interesse Privado
Grupos em busca da defesa de interesses particulares
junto aos órgãos encarregados de produção de
políticas públicas.
Partidos Privado Oposicionistas ou
situacionistas.
Mídia Público TV’s, rádio, internet, mídia
impressa, etc.
Organizações sociais Privado
Organizações não governamentais, empresas
sem fins lucrativos que exercem funções comissionadas pelo Estado,
entidades paraestatais.
Sindicatos Privado Entidades representativas das
profissões.
Experts e pesquisadores Privado Estudiosos dos problemas e
soluções coletivos.
Público-alvo das políticas Privado Destinatários das políticas
publicas formuladas.
Fonte: Adaptado de Dias e Matos (2012).
De modo geral e sob uma abordagem multicêntrica para políticas públicas, podemos diferenciar os atores em dois grandes grupos: atores governamentais e atores não governamentais. Os atores governamentais abarcam políticos, burocratas e juízes. Já dentre os atores governamentais têm-se grupos de interesse, partidos, organizações do terceiro setor, meios de comunicação dentre outros. Todos esses atores influenciam em maior ou menor grau o ciclo de políticas públicas.
Dentre os diversos tipos de atores elencados, todos os envolvidos possuem seus interesses afetados direta ou indiretamente pelas políticas públicas. No entanto alguns atores
possuem maior poder de interferência na arena política. Os atores relevantes são aqueles capazes de influenciar o conteúdo e resultados das políticas públicas (SECCHI, 2010).
As políticas públicas não são formuladas e implementadas no vazio. Existe todo um aparato que define as “regras do jogo”, ou seja, um conjunto de instituições que moldam, influenciam e limitam o alcance das políticas públicas. Para Oliveira, Martins e Silveira (2012) para que o processo de formulação das políticas seja adequado, é necessário avaliar de que maneira as instituições políticas e suas inter-relações influencia o processo político como um todo. Uma importante abordagem teórica que enfatiza a relevância e a influência das instituições no processo de decisão, formulação e implementação de políticas públicas é a neoinstitucionalismo (SOUZA, 2006). Os interesses individuais agregados nem sempre conduzem a ação coletiva e esta nem sempre conduz a bens coletivos.
As instituições, de acordo com Souza (2006), moldam as definições dos decisores, no entanto a ação racional daqueles que decidem não pode se restringir somente ao atendimento de seus próprios interesses, mas também devem levar em consideração percepções subjetivas sobre alternativas, consequências e resultados prováveis.
O aumento da participação popular tem auxiliado o processo de reformulação das relações entre Estado e sociedade e auxiliado no processo de aperfeiçoamento da administração pública (ROCHA, 2004). O aporte neoinstitucional proporciona uma maior riqueza na análise sobre políticas públicas, pois leva em consideração os aspectos internos inerentes às políticas e de aspectos externos e relacionados aos atores envolvidos.
Um outro importante conceito que merece destaque por sua influencia no processo de implementação de políticas públicas é o de dependência de trajetória. A dependência de trajetória (path dependence), na visão de Putnam (1996) defende o pressuposto, apoiado no neoinstitucionalismo, de que o processo de mudança institucional, ao longo da história, se apoia sempre no conjunto de instituições vigentes em determinada época. Esse processo acaba constrangendo e influenciando o processo de mudança institucional futura dado que, para os indivíduos e organizações, é mais conveniente se adaptar às regras vigentes e as oportunidades oferecidas pelo atual aparato institucional do que modificá-las. Trata-se, portanto, de um importante conceito explicativo da mudança institucional. Desse modo, os estudos sobre a implementação de políticas públicas precisam considerar os efeitos da dependência de trajetória pelo seu potencia de impacto nos resultados planejados pois, muitas vezes, o processo de tomada de decisões dos agentes públicos é condicionado ou influenciado por decisões anteriores.