İktisadi düşünce sistemi geçmişten itibaren önemli değişiklikler göstererek günümüze kadar gelmiştir. Kullanılan teori ve analiz tekniklerinin ekonomilerde ortaya çıkan problemler karşısında yetersiz kalması, zaman içinde yeni yaklaşımların ortaya çıkmasındaki birincil faktör olmuştur.
38
Sistematik olarak modern iktisadi düşüncenin temelleri ilk kez sanayi devrimi ile birlikte şekillendirilmiştir. Yükselen kapitalist sınıf, devletlerin ekonomideki nispi büyüklüğünü oldukça sınırlayan liberal öğretinin gelişimine zemin hazırlamış ve tarafsız devlet anlayışı 1930’lu yıllara kadar egemen görüş konumunda olmuştur. Ancak bu dönemde ortaya çıkan ekonomik karakterli sorunların liberal reçetelerin etkinliğini zayıflatması, eksik istihdamın devlet harcamaları ile telafisini gündeme taşıyarak müdahaleci iktisat politikalarına güç kazandırmıştır. Müdahaleci anlayışa dayalı iktisadi politikaların varlığı ise 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyon krizi ile birlikte tehlikeye girmiştir. Kalkınmanın gerçekleştirilmesi ve ekonomilerde kalıcı istikrarın tesis edilebilmesi amacıyla bu defa monetarist, rasyonel beklentiler, yapısalcı, arz yönlü iktisat gibi farklı iktisadi yaklaşımlar gündeme getirilmiştir.
Yukarıda belirtilen yaklaşımların, devletlerin ekonomik faaliyetler içerisindeki oransal büyüklüğüne ilişkin görüşleri birbirleri arasında ayırıma yol açan unsurlar arasında yerini almıştır. Dolayısıyla bu durum, iktisadi yaklaşımların devletin gelir ve gider kompozisyonunu yansıtan bütçelerin denkliği konusundaki fikir ayrılıklarını da beraberinde getirmiştir. Burada söz konusu yaklaşımlar içinden Klasik, Keynezyen ve Monetarist iktisadi yaklaşımların temel önermeleri hakkında bilgi verilerek, devlet bütçesine ilişkin önermelerine değinilmektedir.
1.3.1. Klasik İktisadi Yaklaşım ve Denk Bütçe Politikası
18. yüzyılın sonlarında başta İngiltere olmak üzere bazı Batı Avrupa ülkelerinde önemli iktisadi ve politik değişimler yaşanmıştır. Özellikle teknolojik gelişmenin hızlanması sanayi devrimi olarak bilinen çağı başlatmıştır. Sanayi devrimi ile bir yandan üretim araçlarına sahip girişimci kapitalist sınıf doğarken, diğer yandan da üretim araçları mülkiyetine sahip olmayan işçi sınıfı ortaya çıkmıştır. Çok önemli değişimlere sahne olan Batı Avrupa’da yaşanan bu gelişmeler, aynı zamanda öncülüğünü A. Smith’in (1723-1790) yaptığı Klasik İktisadi Yaklaşımın da filizlenmesine zemin hazırlamıştır (Eker vd., 1997: 56). Glasgow Üniversitesi’nde profesör olan Smith, 1776’da “Ulusların Zenginliğinin Niteliği ve Nedenleri Üzerine Deneme” adlı eseriyle bu yaklaşımın temellerini ortaya koymuştur.
Aralarında D. Ricardo (1772-1823), T. R. Malthus (1766-1834), N. W. Senior (1790-1864) ve J. B. Say (1767-1832) gibi ünlü iktisatçıların da yer aldığı Klasik
39
İktisadi Yaklaşımın taraftarları, verimsiz ve savurgan olarak nitelendirdikleri devlet müdahalelerinin en aza indirgendiği bir ortamda, tüm iktisadi sorunların piyasa mekanizması aracılığıyla çözüme kavuşturulabileceğini ileri sürmüşler (Dinler, 1998: 280) ve bu nedenle devlet faaliyetlerinin aşağıda belirtilen görevlerle sınırlandırılması gerektiğini savunmuşlardır (Turanlı, 1994: 67):
¾ Milli savunma hizmetlerini gerçekleştirmek, ¾ Adalet hizmetlerini gerçekleştirmek,
¾ Karlı olmayan yahut bireyler tarafından yapılamayacak işleri gerçekleştirmek.
Klasik iktisatçılara göre ekonomik yapı içerisindeki rolü dar tutulan devletin, toplumsal ihtiyaçları karşılamaya yönelik harcamaları da en düşük düzeyde olmalı ve bu harcamaların finansmanı vergi ve vergi benzeri gelirler ile sağlanmalıdır. Olağanüstü bütçelerin geliri kabul edilen borçlanma gelirleri ise, normal şartlarda kaynak dağılımının bozulmaması ve ekonomik yapının düzenli devam edebilmesi açısından tercih edilmemelidir.
Ekonomide küçük devletten yana olan Klasik İktisatçılar, kamu borçlanmasına karşı oldukları için denk, küçük ve tarafsız bir bütçe politikasını savunmuşlardır (Türk, 1999: 19). Denk bütçe; hükümet programlarının tam olarak gerçekleşmesine, ülke ekonomisinin istikrarlı bir şekilde gelişmesine ve başta para politikası olmak üzere tüm politikaların başarılı bir şekilde uygulanmasına yardımcı olur. Denk bütçe özellikle enflasyonla mücadelede en etkili yöntemdir. Ayrıca kamu harcamaları, kamu gelirleriyle finanse edileceğinden, toplumdaki insanların yükleri hafifler, hükümete duyulan güven de artar (Gediz ve Yalçınkaya, 2001: 55).
Açık bütçe politikası ise, enflasyon ve işsizlik gibi çeşitli makroekonomik istikrarsızlıkların kaynağını oluşturarak devletin mali açıdan iflasına neden olabilir. Bütçe sürekli açık verdiği takdirde, istisnai ve olağanüstü gelir niteliğindeki borçlanma normal bir kaynak gibi algılanmaya başlanır. Bu durum ise kamu maliyesini zor duruma düşürür. Çünkü devletin borçlanmadan doğan giderleri esnek değildir. Devlet vadesi geldiğinde bu borçları anapara artı faizi ile birlikte ödemek durumunda kalacağı için ileride sıkıntıya düşebilir (Şen ve Sağbaş, 2004: 46).
Her ne kadar klasik iktisatçılar, yukarıda genel olarak belirtilen olumlu taraflarından hareketle denk bütçe sistemini ısrarla savunmuş olsalar da, söz konusu
40
sistemin sadece istikrarlı bir ekonomiye sahip gelişmiş ülkelerde başarılı olabilme gibi bir olumsuz tarafı da bulunmaktadır. Çünkü azgelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kalkınmayı sağlamak ve yatırımları artırmak bakımından yurtiçi tasarrufların ihtiyaca cevap verecek boyutta olmaması, denk bütçe anlayışının uygulanmasını oldukça zorlaştırmaktadır (Gediz, Yalçınkaya, 2001: 55).
1.3.2. Keynezyen İktisadi Yaklaşım ve Esnek Bütçe Politikası
Klasik İktisadi Yaklaşımın yerleşmesi ile birlikte liberal uygulamaların güçlenmesi, toplam üretimin tüm dünyada artmasına neden olmuştur. Ancak bu anlayışın yükselişte olduğu dönemlerde, aşağıda belirtilen nedenlere bağlı olarak yaşanan problemler, sistemin belli bir süre sonra sorgulanmasını da beraberinde getirmiştir (Ölmezoğulları, 1998: 52).
¾ Teknolojik ilerleme, üretim şekli ve miktarını olumlu yönde etkilemiş ancak artan üretim, düşük ücretler nedeniyle iç piyasalarda yeterli pazar bulamamıştır.
¾ İdari, ticari ve teknik yapılar, yeni üretim biçimleriyle uyum sağlayamamıştır.
¾ Para ve banka kurumları finansal destek sağlama konusunda yetersiz kalmıştır.
¾ Devletler ekonomik bunalımlarla etkili mücadele araçlarına sahip olamamıştır.
¾ Uluslararası haberleşme araçlarının yetersiz olması, dış pazarlara açılma yolunu kapamıştır.
¾ Sanayileşen toplumlarda oluşan kalabalık işçi sınıfları, çalışma ve ücret koşulları karşısında örgütlenerek şiddetli tepkiler ortaya koymuştur.
Belirtilen bütün bu unsurlara, I. Dünya Savaşı (1919) ile Büyük Buhran (1929) da eklenince ekonomilerin yapısı genel olarak tüm dünyada altüst olmuştur. Yeni durum karşısında ise piyasaların kendiliğinden dengeye geleceğini savunan Klasik ve Neo-Klasik okulların önerdikleri yöntemler çaresiz kalmıştır.
Böyle bir ortamda John Maynard Keynes (1883–1946), “İstihdam, Faiz ve Para Hakkında Genel Teori” (1936) isimli eseriyle o güne kadar genel kabul gören yaklaşımın adeta tabulaştırdığı birçok ilkeyi yıkmayı başarmıştır (Kazgan, 2000: 220). Keynes, yaşanan işsizlik, para gibi bütün ekonomik sorunların efektif talep
41
yetersizliğinden kaynaklandığını ifade ederek çözüm modelini talep yönlü politikalar üzerine kurmuş ve devlete önemli görevler yüklediği bu modelde esnek bütçe politikasını önermiştir (Turanlı, 1994: 184).
Keynezyen Genel Teori’ye göre devlet, başta işsizlik olmak üzere konjonktür dalgalanmalarına karşı hem maliye hem de para politikaları uygulamalıdır. Ancak Keynes’in tercihi, daha çok kamu harcamalarının artırımını da içeren maliye politikaları yönünde olmuştur. Bu da, özellikle durgunluk dönemlerinde kamu harcamalarının artırılması sonucu oluşacak açık bütçe uygulamasını doğal hale getirmiştir (Başoğlu vd., 2004: 17). Çünkü bu yaklaşıma göre önemli olan konu, kısa dönemde bütçe dengesinin sağlanması değil, ekonomik dengenin sağlanmasıdır.
Keynezyen yaklaşımda ekonomide toplam talep, üretim kapasitesinin tamamının kullanımını sağlamıyorsa, devlet ekonomiye, açık bütçeyi bir araç olarak kullanmak suretiyle müdahale edebilir. Eğer ekonomide makroekonomik istikrarın sağlanması, bütçe açığını gerektiriyorsa bu açık monetizasyon yoluyla finanse edilebileceği gibi borçlanma yoluyla da finanse edilebilir. İktisadi etkileri bakımından her iki finansman yöntemi arasında fark bulunmamaktadır. Burada bütçe açığı aracılığıyla efektif talebin uyarılması amaçlanmaktadır (Şen ve Sağbaş, 2004: 47).
Keynes’in ortaya attığı fikirler doğrultusunda İngiliz iktisatçı Sir William Beveridge tarafından, kamu harcamaları ile özel sektör harcamalarının yetersizliklerini gidererek ekonomiyi durgunluktan genişleme safhasına getirmeyi hedefleyen Telafi Edici Bütçe Teorisi geliştirilmiştir. Bu teoriye göre eksik istihdamda bulunan bir ekonomide kamu harcamalarının artırılıp vergi yükünün hafiletilmesi gerekir. Vergi indirimleri ve sosyal nitelikteki transfer harcamalarının artırılması ile özel teşebbüslerin tam radımanla çalışması sağlanacaktır. Harcamalar artarken gelirlerin azalması ise borçlanma ile finansmanı beraberinde getirecektir. Bu şekilde atıl fonlar kamu yatırımları ve cari harcamalar yardımıyla ekonomiye kazandırılarak ulusal üretim düzeyi yükselecektir (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 103).
1.3.3. Monetarist İktisadi Yaklaşım ve Denk Bütçe Politikası
Açık bütçe politikaları ile tam istihdamı sağlamak amacında olan Keynezyen iktisadi yaklaşım, II. Dünya Savaşı sonrasında ülkeleri durgunluktan kurtararak gelişme potansiyellerini harekete geçirmiş ve uzun bir müddet de uygulama imkanı
42
bulabilmiştir (Bulut, 2002: 11). Özellikle savaşın ardından yeniden yapılanma ve kalkınma çabası içinde giren Avrupa ülkelerinde hükümetler para ve maliye politikası araçları yardımıyla piyasalara müdahalede bulunarak bu sürece katkı vermişlerdir. Maliye politikası kapsamında vergiler ile harcamalar arasındaki artimetik dengenin ihmal edilmesi ise bütçe açıklarının oluşumuna zemin hazırlayarak açıkların borçlanma ve emisyon gibi kaynaklardan finanse edilmesini beraberinde getirmiştir. Kamu kesiminin giderek daha fazla genişlemesi neticesinde de bütçe açıkları süreklilik kazanarak enflasyon artmaya başlamış, bütçe ve enflasyondaki bu olumsuz değişime rağmen 1960’lı yılların sonlarına kadar müdahaleci politikalar refah ve büyümeye katkıda bulundukları için başarılı kabul edilmiştir (Sakal, 1996). Ancak 1970’li yıllarda dünya ekonomisi, Keynezyen yaklaşımın açıklamak ve çözüm bulmak noktasında çaresiz kaldığı eş zamanlı ortaya çıkan enflasyon ve işsizlik problemi ile karşı karşıya kalmıştır. Stagflasyon adı verilen söz konusu krize açıklık getirilememesi de yaşanan sürecin iktisadi gerekçelerini ortaya koyan ve farklı çözüm alternatifleri sunan “Rasyonel Beklentiler”, “Kamu Tercihi Teorisi”, “Arz Yönlü İktisat” ve “Monetarizm” gibi iktisadi yaklaşımların gündeme gelmesine yol açmıştır. Bu yaklaşımlar kısmen klasik yaklaşıma geri dönüş özelliği göstermekle birlikte klasik yaklaşımın eleştiri alan yönlerini de revize ederek yeni yorumlamalar getirmişlerdir (Akdiş, 1995).
Keynezyen yaklaşıma anti-tez olarak geliştirilen yaklaşımlardan Milton Friedman’ın öncülük ettiği Monetarizm, ekonomideki istikrarsızlıkların temel nedenini para arzındaki düzensiz dalgalanmalara bağlamıştır. Devletin para ve maliye politikaları ile ekonomiye müdahalesi yerine denk bütçe uygulamasının daha yerinde olduğu, bütçe açığının olması halinde ise bu açığın finansmanının para arzı artışları ile karşılanmaması gerektiği savunulmuştur. Enflasyon para arzındaki aşırı derecedeki artışlar sonucunda ortaya çıkan bir sorun olarak değerlendiğirildiği için monetaristler tarafından sürekli para arzının kontrol altında tutulmasına vurgulama yapılmıştır (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 104).