A. İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda Husumet
II. İdari Yargılama Yolunda Husumetin Yöneltileceği Davalılar
İdari yargılama yolunda, husumetin yöneltilmesinde dikkat edilmesi gereken bir takım özellikler bulunmaktadır. Bu özellikler, davalının davacı tarafından ya da mahkeme tarafından görevi gereğince gösterilmesi ihtimallerinde değişmez niteliğe sahiptirler. Yine, idari yargılama yolunun adli yargıdan ayrıldığı bir durum daha, husumetin yorumlanmasında ortaya çıkmaktadır. Bilindiği gibi, adli yargıda çekişmesiz yargı (nizasız kaza) yoluna yer verilmekte, ancak aynı durum idari yargılama yolunda ise söz konusu olamamaktadır. İdari yargıda açılan davalarda davalı konumunda, üstün kamu gücü ile etkinlikte bulunan bir idari organın bulunması açık bir zorunluluk olarak kabul edilmektedir.
İdari yargıda davanın, olması gereken idari organ(lar)ın hasım olarak gösterilmesi biçiminde görülmesinde husumetin idareyi temsil eden doğru yere yönlendirilmesi, aynı zamanda görülen dosyaya karşı başvurulabilecek olası kanun yolları (istinaf, temyiz) bakımından da önem taşımaktadır.
Öncelikle, davalı mutlaka bir Devlet ya da kamu tüzel kişisi olmak zorundadır. Danıştay da, hizmet kusuru iddiasıyla açılan bir tam yargı davasında, davalının Cumhuriyet Savcısı olan gerçek kişi olarak gösterilmesi karşısında, ilk derece idare mahkemesinin gerçek kişiyi davalı konumundan çıkartmak yoluyla onun yerine tespit edilen (somut uyuşmazlıkta Adalet Bakanlığı) idari organı davalı konumuna almasının mümkün olmayacağını belirterek, daha önce hasım olarak açıklanan gerçek kişi ile birlikte husumetin yönlendirilmesi gereken idarenin de davalı konumuna alınarak davanın gerçek kişi bakımından reddedilmesi, husumet bakımından doğru tespit edilen idare hasım gösterilerek hukuki uyuşmazlığın çözülmesi gerektiğine hükmetmiştir397. Belirtilen karar da, kamu görevlisi dahi olsa gerçek kişilere karşı idari yargı yoluna başvurulamayacağını ortaya koymaktadır. Bu çerçevede, dilekçelerin İYUK’un (14)’üncü maddesinde yer alan esasların sırayla ele alınarak incelenmesi gerektiğini önemle belirten Danıştay, gerçek kişinin hasım olarak gösterildiği idari davalarda, dava dilekçesinin doğrudan somut uyuşmazlıkta davalı olması gereken idareye yönlendirilmesini de yanlış bulmakta ve (14)’üncü maddede belirtilen maddelerin sırayla incelenmesi şartını
önemsemektedir. Dolayısıyla, Danıştay’ın, idari yargıda mahkemelerin izleyeceği yolu da gösterdiği görülebilmektedir. Örneğin, gerçek kişinin hasım gösterilmesi suretiyle açılan bir idari davada, mahkemenin İYUK madde (14)’te yazılan maddeler sırasıyla dilekçeyi incelemesi ve dilekçenin reddini gerektiren öncelikli bir hükmü tespit etmesi durumunda dilekçeyi reddetmesi gerekirken, bu yolu sırasına uygun kullanmadan doğrudan husumetle ilgili olarak dilekçeyi gerçek hasma yönlendirilmesinin bir bozma nedeni olduğu belirtilmiştir398. Yine bir başka kararında da, Danıştay, açılan dilekçede her ne kadar davalı olarak gerçek kişinin gösterilmiş olması söz konusuysa da, İYUK madde (14) gereğince husumet konusundan öncelikli olarak incelenen ortada kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlemin olup olmadığı durumu dikkate alan ve bunun yokluğu nedeniyle dava dilekçesini reddeden ilk derece vergi mahkemesinin kararının, temyiz incelemesinde incelenmesi esnasında husumet durumunun değerlendirilmesi çerçevesinde ele alınmayacağına hükmetmiştir399.
İdari davalar, davalının idare olarak gösterileceği çerçevede, idari işlemlerin iptali amacıyla açılan iptal davaları ile kişisel hakkın çiğnenmesi sonucunda doğan maddi taleplerin tazmini amacıyla açılan tam yargı davalarından ibarettir. Dolayısıyla, iptal davalarında, hasım olarak gösterilecek olan, idari işlemi yapan idaredir. Tam yargı davalarında ise, tazmin sorumluluğuna neden olan işlemi ya da eylemi gerçekleştiren idare, davalı konumunda yer alacaktır. İdari davalarda, idare adına işlem ya da eylem meydana getiren gerçek kişilere (idarenin ajanlarına ya da idarenin sözleşmeli ya da geçici personeline) karşı iptal ya da tam yargı davası açılamayacaktır.
İdare adına irade açıklamasında bulunan (bir idari işlemi meydana getiren) ya da bir idari eylemi gerçekleştiren idari görevliler, söz konusu işlem ya da eylemleri, kamu yararını sağlamak amacıyla örgütlenmiş bulunan idare nezdinde yapmaktadırlar. Dolayısıyla, kamu yararı ölçütü çerçevesinde değerlendirdiğimizde, idarenin görevlileri, sadece idarenin kamu yararı amacını gerçekleştirmesi için ihtiyaç duyduğu insan unsurunu oluşturmakta ve kamu yararının sağlanması adına adeta bir araç görevi üstlenmektedirler. Kişisel yararları ya da maddi çıkarları adına değil, kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla çalışmakta olan idarenin görevlileri karşı iptal ya da tam yargı davası açılması, idari örgütlenmenin de ruhuna ve bütünlüğüne aykırı olacaktır. Çünkü, özellikle iptal davalarında, işlemi oluşturan kamu görevlisinin, aynı işlemin iptali talep edildiğinde açıklama yapmaya mecbur bırakılması
398 Danıştay 7. D., E. 2003/2541, K. 2005/2716, T. 14.11.2005, www.danistay.gov.tr, (Erişim Tarihi: 4.8.2017) 399 Danıştay 7. D., E. 2007/5384, K. 2009/4019, T. 7.10.2009, www.danistay.gov.tr, (Erişim Tarihi: 4.8.2017)
beklenemeyecektir. İdare hukukunda yetkisizlik esastır, dolayısıyla ilgili kamu görevlisi de, idari işlem yapabilme ehliyetini, bizzat o işlemin meydana getirilmesine izin veren idarenin, sınırlarını çizmiş olduğu yetkiden almaktadır.
Kaldı ki, yukarıdaki açıklamaya ek olarak belirtilmesi gereken önemli bir unsur daha vardır. Eğer, idare adına işlem ya da eylemde bulunan idari görevliye karşı, sürekli bir iptal ya da tam yargı davası açılması gündemde tutulursa, kişisel yararı yerine bağlı bulunduğu kamunun yararını gerçekleştirmek için çalışmakta olan görevli, kendisini baskı altında hissedecektir. Bu durum, gerek Devlet’in yazılı olmayan kurallarında (ya da teamüllerinde) kabul edilen ve liyakat sahibi kamu görevlisinden beklenen zor anlarda inisiyatif alabilme kudretini olumsuz bir şekilde etkileyecek, gerekse de idari yargıda hasım gösterilme korku ve endişesi nedeniyle bir idari işlem ya da eylemin usulüne uygun olarak yerine getirilmesi güçleşecektir.
Öğretide, YILDIRIM-AVCI, idari işlemin iptal edilmesi amacıyla açılan iptal davaları dilekçelerinde, davalı olarak gösterilecek olan idarenin tüzel kişiliğe sahip olmasının bir zorunluluk arz etmeyeceğini, husumetin yöneltileceği davalının dava konusu idari işlemi meydana getiren bir idari birim de olabileceğini belirtmektedirler400. Kanımızca, burada yorumlanmaya değer bir durum bulunmaktadır. Şöyle ki, yerinden yönetim unsurlarında yer alan birimlerin yapmış oldukları idari işlemlerde, husumetin, ilgili kamu tüzel kişiliğine yönlendirilmesi bakımından bir sorun yoktur. Ancak, esas anlam kargaşasına yol açabilecek durum, Devlet tüzel kişiliği olarak anılan merkezden yönetim ve bu yönetime bağlı olarak hiyerarşik alt birimlerin yapmış oldukları idari işlemlerde husumetin nereye yönlendirilmesi gerektiğinde kendisini göstermektedir.
Ehliyet başlıklı bölümde belirtmiş olduğumuz ve bir sonraki başlıklarda da yeniden ifade edecek olduğumuz üzere, merkezden yönetim unsurları, başkent örgütlenmesi ve taşra örgütlenmesi olarak ikiye ayrılmaktadırlar. YILDIRIM-AVCI’nın husumete ilişkin tanımları esas alınarak bakıldığında, Başkentte bakanlıkların altında yer alan örgütlenmeler ile taşrada bakanlıkların ayrı ayrı astı olan valiliklerin altında yer alan örgütlenmeler konusunda davalının tespiti açısından bir belirsizlik yaşanabilecektir.
Kaldı ki, iptal davalarında hasım olarak gösterilecek olan davalının, tüzel kişiliğinin olmasının aranmaması ve idari bir birime karşı da iptal davalarının açılabileceğini belirtmek, Danıştay’ın kararlarıyla da bir çelişki yaratabilecektir.
Danıştay, ilk derece idare mahkemesi tarafından ayrı bir tüzel kişiliği olan Karayolları Genel Müdürlüğü’nün davalı olarak belirtilmesi gerekirken, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın yanlış bir şekilde hasım olarak gösterilmesi ile görülen davanın bozulması gerektiğine hükmetmiştir401.
Bununla birlikte, bazı durumlarda da, davalının ayrı bir tüzel kişiliği dahi olması, hasım olarak gösterilmesi için yeterli değildir. Danıştay, Başbakanlığa bağlı bir kuruluş olan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu’nun, ilk derece idare mahkemesinde görülen dava konusu idari işlemi Devlet Bakanı olur’u ile yapmış olmasından hareketle, somut uyuşmazlığın ayrı bir tüzel kişiliği olmasına rağmen Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu ile değil, doğrudan Başbakanlığın hasım olarak gösterilmesi ile çözülmesi gerektiğine hükmetmiştir402.
İdari yargıda husumetin gösterilmesinde önemli görülen bir nokta daha vardır. Türk idari örgütlenmesinde, sıklıkla rastlanan durum, kural olarak idari işlemin meydana getirilmesine karar veren organ ile alınan kararı uygulayan organın aynı olmasıdır. Fakat, bu kuralın ayrıksı bir görünümü daha vardır, bu bağlamda idari örgütlenme içinde kararı alan organ ile alınan kararın gereğini yapan (alınan karar üzerine ilgili kararı bir idari işlemle yerine getiren) organ farklı olabilmektedir 403 . Örneğin, bir fakültede açılan disiplin soruşturmasını yürüten ve disiplin cezası verilmesini (hukuki sonuç doğurmadığı ve idarenin görüş bildiren bir kararı olduğu için etkisiz işlemdir) öneren soruşturmacıdır, kendisine sunulan soruşturma raporunu değerlendirip disiplin cezasının verilmesi kararını alan fakülte yönetim kuruludur, fakat verilen disiplin cezasının gereğini yapıp öğrenci hakkında hukuki sonuç doğuran kararı yerine getiren ise üniversite rektörlüğüdür.
Fransız öğretisinde, idare adına işlem ya da eylem meydana getirmeye yetkili olan kamu görevlisinin aynı anda birden fazla idari birimde görev üstlenmesi ile; idari görevin birden fazla idari birim tarafından meydana getirilmesi, tamamlanması sonucunda açılacak olan idari davalarda davalının tespitinin önemi üzerinde düşünülmüş ve kamu görevlisinin
401 Danıştay 12. D., E. 2008/4954, K. 2010/2690, T. 18.5.2010, www.danistay.gov.tr, (Erişim Tarihi: 4.8.2017) 402 Danıştay 13. D., E. 2009/763, K. 2010/4771, T. 7.6.2010, www.danistay.gov.tr, (Erişim Tarihi: 4.8.2017) 403 Yahya Kazım Zabunoğlu, İdare Hukuku Cilt 2. (Ankara: Yetkin Yayınları, 2012) 501.
dava konusu işlem ya da eylemi meydana getirirken görev yaptığı idare ile birden fazla idari birimin birlikte yerine getirdiği idari görevde söz konusu görevi esasen yerine getirmeye yetkili olan idarenin sorumlu tutularak idari davada hasım olarak gösterilebileceği belirtilmiştir404. Kaldı ki, idare hukukunun esaslarında Fransız sistemini örnek olan Türk idari uygulamasında da, belirtilen durumun görülebileceği açıktır.