2.4. İdari Vesayet Yetkisi
2.4.6. İdari Vesayet Yetkisinin Kullanım Şekilleri
Merkezi yönetim, yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki idari vesayet denetimini farklı şekillerde uygulayabilmektedir. Merkezi yönetimin başlıca idari vesayet yetkisi uygulama şekilleri; işlemler üzerinde, organlar üzerinde ve personel üzerindedir.
2.4.6.1. İşlemler Üzerinde
Vesayet yetkisi, kanunlar çerçevesinde kullanılır. Vesayet makamları, kanunda belirtilen yetkileri kullanarak ve kanundaki sınırlarıyla denetim gerçekleştirir195. İşlemler üzerindeki idari vesayet denetimi; onama, iptal, erteleme,
yerine geçme ve izin şeklinde sıralanmıştır. 2.4.6.1.1. Onama
İşlemler üzerinde temel denetim olarak kabul edilen onama, mahalli idarelerin bazı işlemlerinin merkezi idare tarafından onayının alınmadan yürürlüğe giremeyeceğini ifade eder. Onama işlemi aslında asli bir unsuru oluşturmaz. Başka bir ifadeyle, ayrı tüzel kişilikte ve özerk yapıdaki mahalli idarelerin yapmış olduğu işlem asıl hukuki işlemi oluşturur. Merkezi idarenin işlemi ise asıl işlem dışında kalır ve sadece sonuca etki eden bir koşul olarak işlemlerdeki yerini alır196. Mahalli
idarenin yapmış olduğu işlem geçerlidir ve işlem mahalli idarenin belirttiği hususlar çerçevesinde ilerleyecektir. Ancak bu işlemi harekete geçirecek unsur onama
193 Gözler, a.g.e., s.117
194 Bayrakcı, a.g.e., s.30 195 Gözler, a.g.e., s.119 196 Şensoy, a.g.e., ss.120-121
işlemidir. Devlet hizmetinin faaliyeti işte tam bu noktada aktif hale gelir ve yürürlük kazanır.
Onama ile ilgili genel bilgi dışında belirtilmesi gereken önemli hususlardan birisi de merkezi idarenin mahalli idarenin yerine geçerek onun adına işlem yapamayacağı olmasının kesin olmasıdr. Mahalli idarenin onamaya tabi kararları, yargı tarafından iptal edilmezse, mahalli idare tarafından usulüne uygun şekilde değiştirme, kaldırma veya geri alma gibi işlemler olmazsa, onama işlemi uygulanmak zorundadır. Onaylanan işlemin sorumluluğu, işlemi yapan makamdadır. Kanunla onaylama işlemine süre getirilmişse merkezi idare bu süreler içinde onama veya onamama iradesini açıklamak zorundadır197.
2.4.6.1.2. İptal
İdari vesayet makamı, mahalli idarelerin almış olduğu kararı, mevzuata aykırı veya yerel çıkarlara aykırı bulursa bu alınan kararların oluşan tüm hukuki sonuçlarını bütün olarak ortadan kaldırması durumudur. Buna ilişkin örnekler; belediye meclisi olağan ve olağanüstü toplantı dışında aldığı kararlar, mevzuata karşı aykırı kararlar, valinin isteği üzerine il idare kurulunca; il merkezi olan yerlerde İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine Danıştay tarafından incelenerek ya onaylanır ya da iptal edilir198. Bir başka örnek ise Köy Kanunu’nun 40. Maddesinin uygulama bulduğu alanlarda olmaktadır. Şöyle ki; muhtarın köylü menfaatine olmayan kararlarını kaymakam vesayet yetkisini kullanarak kaldırabilme yetkisini haizdir199. Bu gibi
örneklere yasal düzenlemelerde rastlanması kuvvetle muhtemeldir. İdare tarafından iptal konusuna başvurulması bir anlamda idari vesayet yetkisinin kullanım alanı olarak görülmekte ve müdahalenin açık olduğu bir alan olarak görülmektedir.
2.4.6.1.3. Erteleme
Mahalli idareler tarafından alınan işlem ve kararların idari vesayet organları eliyle uygulamasının geri bırakılmasıdır. Yerel makamların kararlarına itiraz sonrası
197 Akyılmaz, a.g.e., ss.210-211 198 Selçuk, a.g.e., ss.82-83 199 Çağlayan, a.g.e., s.106
vesayet makamlarının incelemesi sonucu kabul edilmişse, itirazın incelenip karar bağlanana kadar geçecek sürede uygulamadan kaynaklanabilecek sakıncaları ortadan kaldırmak adına yürütmeyi durdurma yetkisi vesayet makamlarına tanınmıştır200.
Vali’nin ısrarı ile kesinleşen encümen kararlarını Vali’nin 10 gün içerisinde yürütmeyi durdurma talebi ile birlikte Danıştay’a başvurması örnek olarak verilebilir201.
2.4.6.1.4. Yerine Geçme
Vesayet makamları, mahalli idare organlarının yerine geçerek karar alabilir veya kararlar üzerinde değişikliğe gidebilir. Bu yapılan işlemlere “yerine geçme(ikame)” denilmektedir. Yerel özerk kuruluş olan mahalli yönetimlere karşı yapılan bu işlemler, o bölgeyle ilgili tek karar verici unsur olan yerinden yönetim kuruluşlarının özerklik anlayışı çerçevesinde bağdaşmayan işlemler bütünü olarak karşımıza çıkmaktadır. Yerel idarenin kararı değiştirilerek, yapılmak istenen işlem sekteye uğramaktadır. Tasarrufun hak sahibi olan mahalli idare organları, bu yetkilerini kullanmada kanun gereği serbesttirler. Ancak, sonraki aşamalarda bu serbestlik kalkabilir ve kendi yerine merkezi idare geçerek karar alabilir202.
2.4.6.1.5. İzin
Mahalli yönetim organları, kanunda belirtilen bazı işlemleri yapmadan önce bu hususla ilgili idari vesayet makamlarından onay alması gerekmektedir. Kararın uygunluğu alınacak bu izne bağlıdır. İzin unsurunun amacı, yerel idarenin yapacağı işlemlerde hukuki veya teknik bilgisizliğinin yanlış kararlar almasına mani olmaktır203.
İzin unsuru, yerel özerklik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Örnek olarak, yerel yönetim birimlerinin aralarında kuracağı birlik için Bakanlar Kurulu’ndan izin almaları gösterilebilir204. Bir başka örnek olarak da Belediye Kanunu’nun 74.
200 Kalabalık, a.g.e., ss.732-733 201 Bayrakcı, a.g.e., s.30 202 Demirtaş, a.g.e., s.63 203Akyılmaz, a.g.e., s.211 204 Bayrakcı, a.g.e., s.31
maddesi gösterilebilir. Bu madde de belediyelerin yabancı kuruluşlara üye olmaları, onlarla ortak faaliyette bulunabilmeleri için ön şart olarak İçişleri Bakanlığı’nın izninin alınması gerektiği belirtilmiştir205.
2.4.6.2. Organlar Üzerinde
Anayasa ve kanunda yapılan düzenlemelerle merkezi idare, yerel yönetim organları üzerinde görevden uzaklaştırma ve bunların görevlerine son verme yetkisini haiz kılınmışlardır. Anayasa’nın 127. maddesinin 4. fıkrası, mahalli idarelerin organlık görevlerinin kazanılması, kaybedilmesi gibi konuların denetimini yargıya bırakmıştır. Ancak, görevleriyle ilgili işlenen suçlar sebebiyle soruşturma ve kovuşturma açılması yerel idare organlarının veya üyelerinin İçişleri Bakanı tarafından kesin hükme kadar, geçici tedbir olarak uzaklaştırma yetkisini kullanma imkanı verilmiştir. Burada asıl olan mahalli idarelerin organlık sıfatının kaybında yargı kararının olması gerektiğidir. Merkezi idarenin doğrudan idari vesayet uygulama yetkisi yoktur. Görevden uzaklaştırma yetkisi, idari vesayet yetkisini oluşturur. Kovuşturma açılmaması, kamu davasının düşmesi veya beraat kararı, davanın genel af yoluyla ortadan kaldırılması veya görevden düşürülmesini gerektirmeyen bir sonuçla mahkum olması görevden uzaklaştırma kararını kaldırma sebepleridir. Bir başka ifadeyle, kısa süreli bir idari vesayet denetiminin olabileceği görülmektedir206. İdari vesayet yetkisinin organlar üzerindeki kullanım alanına
bakıldığında, bu yetkinin ne kadar etkili ve önemli bir yer teşkil ettiğini görmüş olmaktayız.
2.4.6.3. Personel Üzerinde
Özlük hakları itibarı ile yerel yönetim bütçesine bağlı olan personelin, kadrolarının alımı, tayinlerinin yapılması, terfi, görevden uzaklaştırma ve disiplin soruşturmaları gibi durumlarda merkezi idareye, idari vesayet yetkisini kullanma hakkı verilmiştir. Ancak, bu denetime tabi olan kesim yerel yönetim idaresinde
205 Çağlayan, a.g.e., s.107
bulunan atanmış memurları kapsamaktadır. Seçilmiş yöneticiler, zaten kendi organları üzerinde denetime tabi tutulmaktadırlar207.