Dış Denetim

Dış denetim, o kurum dışında ve ondan bağımsız olarak hareket eden personel tarafından kurumun yasalara uygunluğu, mali tabloları ve mali yönetimi hakkında kanaat belirtmeye yönelik uygulamadır. Yerel yönetimlerin denetimi, iç denetimden ziyade dış denetimin daha etkin olduğu bir alandır. Bu denetim genelde Sayıştay ve yargı eliyle yapılmaktadır. Bu denetim, birçok görüş olmasına karşın yerel yönetimlerin çok dar bir alanda değerlendirilmesi gerektiği kanaatini taşımaktadır143_{. Bu açıdan bu denetimin belirli kriterlerin sağlanıp sağlanmadığı}

noktasıyla sabit olduğu ve bu kriterlerden başka denetimin geniş yorumlanmayacağı anlamını da taşımaktadır.

Dış denetim, birbiriyle alakalı bir dizi aşamadan oluşmaktadır. Bunlar; genel araştırma, ön inceleme, denetim planlaması, sistemlerin incelenmesi, denetim

141 _{Koçak, a.g.e., s.123-124} 142 _{Örnek, a.g.e., ss. 269-270} 143 _{Kalabalık, a.g.e., s.727}

bulgularının belirlenmesi, sorunların saptanması, karşıt görüşlerin alınması, çözüm önerilerinde bulunulması, hazırlanıp ilgililere gönderilen raporların sonuçlarının izlenmesi gibi aşamalardır144_{. Aşamaların sırasıyla ve atlanmadan uygulanması}

denetimin sağlıklı bir şekilde ilerlemesi için önemlidir.

Sayıştay, Devlet Denetleme Kurulu gibi özel denetleme kurulları dışında iç denetimde bahsedilen bakanlık müfettişleri bakanlıklarını denetlemenin yanında diğer kurum veya kuruluşları da denetleyebilirler. Örneğin, Maliye Müfettişi kendi bakanlığı dışında diğer kurum ve kuruluşları denetlemesi bu denetimi oluşturmaktadır145_.

2.3.1.2.1. İdari Vesayet Denetimi

Devletin bütünlüğünün sağlanması ve kamu faaliyetlerinin ülke genelinde yürütülmesi, merkezi idarenin yerinden yönetimler üzerinde devlet tüzel kişiliğini kullanarak yapmış olduğu denetimle sağlanmaktadır. Bu denetimin adı “idari vesayet” denetimidir. 1982 Anayasa’sının 127. maddesinde açıkça belirtilmiştir146_.

Anayasanın 127. maddesi: “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Mahallî idarelerin seçimleri, 67 nci maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.

Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma

144 _{Recep Sanal, “Yeni Yasal Düzenlemeler Işığında Yerel Yönetimlerin Denetimi”, Türk İdare}

Dergisi, Sayı. 459, 2008, ss.111-112.

145 _{Örnek, a.g.e., s.270} 146 _{Koçak, a.g.e., s.125}

açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.

Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.

Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Cumhurbaşkanının izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” şeklindedir. Bu anayasal düzenleme kapsamında idari vesayet denetimi yapılmaktadır. Bu oluşturulan metinlerin açıklanarak ne anlam ifade ettiğini, hangi konuları kapsadığını belirtecek ifadelerin kullanımı konuyu anlama açısından önemlidir.

Anayasa’da idarenin bütünlüğü ilkesine uygun hareket edilerek, kamu görevlilerinin birliğinin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların karşılanması amacıyla idari vesayet yetkisinin verildiği belirtilmiştir147_{. Bir başka}

deyişle idari vesayet kavramının nerelerde kullanıldığı ve hangi alana hizmet ettiği belirtilmiş oluyor.

Anayasa’da idari vesayet denetimine yerinden yönetim kuruluşları tabidir. Maddede hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının idari vesayet yetkisinin kullanacağı belirtilmemiştir. Bir başka deyişle, idari vesayet denetimine hizmet yerinden yönetim kuruluşları muhatap değildir. Ancak Anayasa’da belirtilmeyen bu durum hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını da kapsadığı belirtilmektedir. Hatta idari vesayet yetkisini de aştığı görülmektedir. İlişkiler göz önüne alındığında hiyerarşik denetime yakın bir denetimin söz konusu olduğu görülmektedir148_{. Bir anlamda Anayasal}

çerçevede lafzi yorumun dışına çıkılarak geniş bir yorum yolu takip edilerek başka kavramların da eklenmesi söz konusu olmaktadır. Bu durum iyi yönde

147 _{Tortop, a.g.e., s.578} 148 _{Koçak, a.g.e., s.125}

değerlendirilebileceği gibi bazı yönetim grupları açısından da özerk yapının engellenmesi şeklinde değerlendirilebilir.

Hiyerarşik denetimde üstler her zaman astlarını denetleme imkanına sahiptir. Vesayet denetiminde ise bu denetimi yapacak kişi ve organlar açıktır ve denetimin sınırları yasada belirtilmiştir. Vesayet makamları, hiyerarşik denetimde uygulanabilen emir ve direktif verme yetkisine sahip değildir149_{. Hiyerarşik}

denetimde tanınan bu yetkilerin vesayet denetiminde olmayışı bazı alışkanlıkların da ortadan kaldırılmasına neden olmaktadır. Bir başka ifadeyle kendisinde idari işlem ve eylemler açısından sınırsız değiştirme, iptal etme, ortadan kaldırma yetkisinin kısıtlanarak belirli çerçevelerde karar alabilme yetkisinin verildiği sınırlı yetki durumu söz konusudur.

Vesayet organları, yerel yönetimlerin işlemlerini bazen önce bazen de sonra denetleyebilirler. Bu denetimler onaylama, izin verme, işlemlerini bozma ve uygulanmasını geciktirme şeklinde gerçekleştirilebilir. Yerel yönetimlerin yerine geçilerek işlem yapılamaz150_{. Bu anlamda müdahalenin kısıtlı bir çerçevede olduğu}

görülmektedir.

İdari vesayet yetkisinin kullanımı, yerinden yönetim kuruluşlarının idari organ ve görevlileri üzerinde seçim, atama veya seçimin onaylanması ya da işe son verme gibi hususları da içermektedir. Ancak Anayasa’mız bu hususlara yerel organların organlık sıfatlarını kazanma veya kaybetmelerinin yargı eliyle olacağı kuralını getirerek vesayet denetiminin aşırılığını engellemiş oldu. Örneğin; muhtarın görevine son verilmesi kaymakam ve validen alınarak ilgili idare kuruluna verilmiştir151_{. Bu oluşturulan düzenleme oluşabilecek aşırılıkların da bir anlamda}

önüne geçmektedir.

149 _{Eryılmaz, a.g.e., s.388}

150 _{a.g.e., ss.388-389} 151 _{Gözübüyük, a.g.e., s.76}

2.3.1.2.2. Bazı Özel Yetkili Kurulların Denetimi

Anayasa ve yasaların özel olarak görevlendirdiği idari kuruluşlar, bu idari denetimin uygulayıcısıdırlar. Sayıştay, Devlet Denetleme Kurulu örnek olarak verilebilir. Bu özel yetkili kuruluşlar tarafından yapılan denetim hiyerarşi ve idari vesayetin dışında bir denetimdir152_{. Devlet denetim anlamında belirlemiş olduğu}

alanların dışında özel yetkili kıldığı diğer organları eliyle de idari işlem ve eylemlerin yasal uygunluğunun sağlanması açısından gerekli düzenlemeleri oluşturmuştur.

Sayıştay, genel ve özel bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleriyle beraber mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına inceleme, denetleme, kesin hükme bağlama gibi yetkilere sahiptir. Dış denetimin Sayıştay eliyle sağlanacağı 5018 Sayılı yasada belirtilmiştir. Bu denetim neticesinde oluşan raporlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulur. Sayıştay bu görevleri özelinde idari işlemlerin hukuka uygunluğunu sağlamış olur. Ayrıca Sayıştay’ın mali konulardaki görevleri ona “hesap mahkemesi” isminin verilmesini doğurmuştur153_.