C- İdarenin Parasal Yaptırımlarının İdari Yaptırımlar İçindeki Yer
V- İdarenin Parasal Yaptırımlarının Özellikler
İdarenin parasal yaptırımlarını tam olarak kavrayabilmek için bu yaptırımların özelliklerini incelemek gerekir.
A-Kanunilik
İdarenin parasal yaptırımlarının sözkonusu olabilmesi için, muhakkak surette kanunların, hem idari parasal yaptırıma hem de bu yaptırımı uygulayacak idari makama yer vermesi gerekir.
Kanunilik ilkesi, yaptırımın uygulanması bakımından, bir yandan keyfiliği önlerken beraberinde belirliliği sağlar. Bu sayede bireyler, hangi yaptırımlara maruz kalacaklarını bilirler336.
Anayasa Mahkemesi de bir kararında337; “Cezada yasallık ilkesi bir suça
uygulanacak yaptırımın ve buna ilişkin sınırların, hafifletici ve ağırlaştırıcı unsurların yasakoyucu tarafından kurala bağlanmasını zorunlu kılmaktadır.”
ifadelerine yer vermiştir.
Avrupa Bakanlar Komitesi’nin idari yaptırımlar hakkındaki 91 (1) R. No’lu tavsiye kararının338 birinci ilkesini de kanunilik oluşturmaktadır339. Bu ilkeye göre;
“İdari yaptırımlar ve uygulanacakları koşullar yasa ile belirlenir.” Karar’ın ikinci
ilkesinde de; “işlendiği sırada hukuk normuna aykırı olmayan fiile idari yaptırım
uygulanamaz.” denilmektedir.
Kanunilik unsuru, doğrudan kanunların uygulanışı ve beraberinde yukarıda değindiğimiz sosyal düzenin temininde de en önemli unsurlardan biridir. Ayrıca,
336 Dönmezer/Erman, I, s. 17; Gözübüyük/Tan I, s. 622; Gölcüklü, (İdari Ceza Hukuku), s. 124,
Özgenç, s. 68-69; Öztürk/Erdem, (Ceza Hukuku), s. 41.
337 AYM., E.1995/20, K.1996/4, T.01. 02.1996, AMKD., S. 32, s. 540.
338 Kararın tam metni için; ;
https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImag e=34769&SecMode=1&DocId=392990&Usage=4 (09.02.2008).
idarenin parasal yaptırımların kanunlarda gösterilmesi; kanunsuz ceza olmaz (nulla poena sine lege)340 ilkesinin de doğal bir uzantısı ve sonucu olarak ortaya çıkmaktadır.
Nitekim Kabahatler Kanunu da, 4. maddesinde; “hangi fiillerin kabahat
oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.
Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir.” denilmektedir.
Ancak burada tartışma ya da karışıklık doğurabilecek olan hüküm, kanunun, kabahatlerin ve bunların karşılığında uygulanacak yaptırımların belirlenmesinde temel hukuki düzenleme yolu olması yanında; “kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilmesi”ne ilişkin düzenlemedir.
Kanaatimizce, “kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve
hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir” hükmü,
idarenin doğrudan kabahat oluşturarak yaptırım belirleyip uygulamasına sebep olmamalı ve bu şekilde anlaşılmamalıdır. Zira idari makamlar, kamu düzeninin sağlanması konusunda görev ve yetki verilmiş kurumlardır. Bu görev ve yetki ancak kanunların belirlediği çerçevede olabilir. Yukarıda da değindiğimiz üzere, sosyal açıdan tehlikeli olsalar bile yasa koyucu tarafından suç ya da kabahat olarak kabul edilmemiş davranışlar başka bir işlemle suç ya da kabahat olarak düzenlenemezler.
Nitekim Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinin ikinci fıkrasında “kabahatler
karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.”
ifadesine yer verilmiştir.
340 Centel/Zafer/Çakmut, s. 46; Özgenç, s. 68-69; Öztürk/Erdem, (Ceza Hukuku), s. 40;
Bu maddenin gerekçesinde de; “madde metninde, suçta kanunilik ilkesine
nazaran, kabahatler açısından daha esnek bir sistem kabul edilmiştir341. Buna karşılık, ikinci fıkrada, idari yaptırımlar açısından, cezada kanunilik ilkesine paralel bir hükme yer verilmiştir.” denilmektedir.
Kanaatimizce bu düzenleme çok yerinde bir hüküm içermektedir. Özellikle kabahatlerin suç olmaktan çıkarılarak idari yaptırıma tabi kılınmaları karşısında, idari yaptırım gerektiren davranışların artması ve bunlara uygulanacak yaptırımların belirlenmesi konusu, eskiye nazaran daha büyük önem arzetmektedir. Kanun’un dördüncü maddesinin ikinci fıkrası, çok net ifadelere yer vermekle, kanunilik ilkesini açık bir şekilde hükme bağlamıştır342.
Ancak, Kanun’un 3. maddesinin, Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararı sonrasında, 6/12/2006 tarihli 5560 sayılı yasanın 31. maddesiyle getirilen metninde ise,
“(1) Bu Kanunun;
a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,
b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında,
uygulanır.”
Hükmü getirilmiştir. Özellikle (b) bendinden anlaşılacağı üzere, Kanun’un 4. maddesinde ifadesini bulan kanunilik ilkesi ancak idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren fiiller hakkında uygulama alanı bulabilecektir. Diğer yaptırım türleri açısından kanunilik ilkesi ile ilgili yine sorunlarla karşılaşılacağı kanaatindeyiz.
341 Kanunilik ilkesinin, ceza hukukundaki uygulamaya nazaran yumuşatılarak uygulanması gerektiği
de savunulmaktadır. Gözübüyük/Tan I, s.625; Soyaslan, (Yürütme Organı), s. 145; Otacı, Cengiz, Türk Kabahatler Hukuku, Ankara, 2006, s. 23.
Örneğin, bir kabahat karşılığında yaptırımın miktarının arttırılmasının kanunla bir idari merciye hatta Bakanlar Kurulu’na bırakıldığı görülmektedir343. Ancak yukarıda da ifade edildiği gibi Kabahatler Kanunu’nun kanunilik ilkesini düzenleyen dördüncü maddesi idari para yaptırımı veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulama alanı bulacaktır.
Anayasa Mahkemesi, 1988 tarihli bir kararında344 disiplin idari yaptırımları bakımından kanunilik ilkesine ayrıntısıyla değinmiş ve doyurucu açıklamalara yer vermiştir:
“…Yönetim, yönetim ilişkisi nedeniyle yönetilenler hakkında yaptırım uygulama yetkisine sahiptir. Disiplin hukukunun kaynağını oluşturan bu yetki, Anayasa çerçevesi içinde yasalarla düzenlenen alanlarda, yine yasalarla belirlenen koşullarda kullanılır. Düzenleyici işlemlerle belirlenen türleri, yöntemleri, uygulama nedenleri, sonuçlarıyla genelde bir disiplin cezası niteliğini taşıyan yaptırımlar için, yönetim kural işlemlerle yetkili kılınır. Yönetim, yasal belirleme ve dayanak olmadan herhangi bir davranışın yaptırım gerektirdiğini takdir edip kendi yetkisiyle bu konuda kural koyamaz. Yönetsel yaptırımlar, yönetimin karar ve işlemlerinin denetimi sn zorunlu olanlarındandır. Suç ve cezalar, Anayasa’ya uygun olarak yasayla konulabilir. Yönetim, kendiliğinden suç ve ceza yaratamaz. Bir disiplin cezası sayılacak meslekten geçici ve sürekli uzaklaştırma (çıkarma) da programa uymama ya da başarılı olamama eylemleri belirlenmişse de “uymama”nın tanımı yapılmamış hangi eylemlerin “uymama” sayılacağı açıklanmamıştır. İçeriği çok geniş ve değişik biçimde yorumlanmaya elverişli “uymamak” kavramı, buna bağlı disiplin cezalarının uygulanmasında anlayış, yorum ve değerlendirme ayrılıklarına dayalı olarak eşitsizlik, çelişki, haksızlık doğurabileceği gibi yönetime, her an keyfiliğe dönüşmesine olanak verecek, geniş bir takdir yetkisi tanımaktadır. “Kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi uyarınca bir hukuk devletinde, ceza yaptırımına bağlanan her eylemin tanımı yapılmalı, suçlar kesin biçimde ortaya konulmalıdır.
343 Örneğin Çevre Kanunu’nun 20. maddesinde belirtilen idari para yaptırımlarının arttırılması yetkisi,
aynı maddede Bakanlar Kurulu’na verilmiştir.
Anılan ilkenin özü, yasanın ne tür eylemleri yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek biçimde belirtmesi ve buna göre cezasının da yasayla saptanmasıdır.”
Bu gerekçelerden de anlaşılacağı üzere kanunilik ilkesi, idari yaptırımlar açısından mutlak surette sözkonusudur ve uygulanması gerekir345.
Anayasamız, 6. maddesinde; “Hiç kimse ve organ kaynağını Anayasa’dan
almayan bir devlet yetkisi kullanamaz.” şeklinde bir ifadeye yer vermiştir. Bu
hüküm, idarenin görevlerini yerine getirirken ve yetkilerini kullanırken Anayasal dayanağa ihtiyaç duyduğunu gösterir. Bu çerçevede, idare, Anayasa’da düzenlenmiş olmalıdır ki buradan kaynak alınarak idari yetkiler kullanılabilsin.
Yine Anayasamız’ın 123. maddesinde; “İdare kuruluş ve görevleri ile bir
bütündür ve kanunla düzenlenir.” denmek suretiyle kanunilik ilkesini benimsemiştir.
Bu iki anayasal ilke benimsendiği içindir ki, idarenin tüm işlem ve eylemlerinin dayanağının kanunda bulunması gerekir. Bu çerçevede, idarenin parasal yaptırımların dayanağı muhakkak surette kanundur.