Começamos nossa análise, examinando, primeiramente, alguns trabalhos que abordam as origens da atividade turística no Brasil, e observamos que existem, de início, divergências entre os diversos autores que estudam esta temática, a começar pela eleição do marco que define o “nascimento” do Turismo aqui em nosso país.
De acordo com Beni (1991), o desenvolvimento da atividade turística no Brasil inicia-se por intermédio de esforços isolados da iniciativa privada e de órgãos regionais da administração pública. A ação destes organismos visava geralmente muito mais a demarcação de posições
88 FREY, Klaus. Políticas Públicas:Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas
públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas. N.º 21 – JUN DE 2000. p.232.
89 Beni, Mário Carlos. A política do turismo. In. Trigo, Luiz Gonzaga Godói. Turismo. Como aprender, como
políticas do que propriamente à estruturação daquilo que o referido autor denomina “Sistema Nacional de Turismo” (Beni, 1991). Desta forma, para este estudioso, o primeiro passo no sentido de estabelecer normas de regulamentação do Turismo brasileiro tem como referência a criação da Comissão Permanente de Exposições e Feiras. Este órgão colegiado, era composto por representantes ligados aos órgãos estatais das áreas econômicas e de exportação e pelas associações de classe dos produtos industriais, agro-exportadores (Instituto Álcool e do Açúcar) e do comércio, tendo sido criado pelo Decreto n.º 24.163, de 24 de abril de 1934. Tinha como objetivos: a) organizar exposições e feiras de produtos no país; b) representar o país em feiras e exposições internacionais; c) organizar feiras ambulantes ou flutuantes, a bordo de navios mercantes brasileiros ou estrangeiros, arrendados, que estivessem navegantes durante cruzeiros, com bandeira brasileira. Como podemos observar, sua representação estava mais vinculada às instituições que exprimiam os interesses dos produtores nacionais e às associações de classe, do que a empresas e órgãos relacionados à organização de exposições, feiras e eventos. Este modelo de entidade se aproxima do padrão de órgão estratégico (típico daquele momento), de natureza técnico-econômica, apresentando função promocional, objetivando dar vazão à produção industrial e agrícola, no mercado interno e externo, por intermédio de exposições e feiras. Conseqüentemente, pouco representava os interesses e/ou demandas característicos ou específicos do campo do Turismo90.
Para Zacchi (2005), o início do desenvolvimento da atividade turística no Brasil data da década de 1920, mas especialmente do ano de 1923, quando ocorreu a fundação do Touring Club do Brasil, designada, à época, de Sociedade Brasileira de Turismo. Ao pesquisarmos este acontecimento, descobrimos que a criação dessa organização se deu, segundo discurso da própria entidade, para divulgar os recursos turísticos do país junto às denominadas “classes superiores” nacionais, que ao pensarem em Turismo, tinham seus olhos voltados unicamente para Europa. Além disso, parece-nos evidente que a iniciativa de instituição de tal sociedade tinha interesses que convergiam com os do presidente Washington Luiz, que transformou a construção das estradas em lema de governo91.
Na abordagem desenvolvida por Cruz (1999), o turismo ingressou na agenda governamental no final da década de 1930, quando se identifica a ocorrência do primeiro diploma legal a
90 op..cit .p.70
91 Na administração de Washington Luiz tem inicio a “Era Rodoviária” - que se desenvolve à luz do lema, "Governar é abrir estradas". Por conta disso, o referido presidente ficaria conhecido como o “Presidente Estradeiro". Para maiores detalhes, consultar o site do Touring Club do Brasil, no endereço http://www.touring.com.br/historia.php. Acessado em 20/07/2006.
Adicionalmente, consultar ZACCHI, Giancarlo Philippi. A incidência do desenvolvimento regional através da
tratar de alguma dimensão da atividade turística, isto é, o Decreto Lei n. º 406, de 4 de maio de 1938, o qual foi regulamentado posteriormente pelo Decreto n. º 3.010, de 20 de agosto de maio de 1938. Aquela norma inaugural consagrou o início de uma fase denominada por Cruz de “pré-história jurídico-institucional do turismo brasileiro” 92, e na ótica de Ferraz (1992), ela se revestia de importância significativa, visto que sinalizava, pela primeira vez, a ação e disposição, por parte do Estado, de exercer controle sobre atividades dessa natureza93. O Decreto-Lei nº 406/38 tinha como foco principal a entrada de estrangeiros no território nacional. No que tange à atividade turística, ele dispôs sobre a venda de passagens aéreas, marítimas e terrestres e definiu, conforme sinaliza seu art. 59, que a comercialização de tais passagens “só poderá ser efetuada pelas respectivas companhias ou armadores, seus consignatários, pelas agências autorizadas pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, na forma da lei”.
Na seqüência, o Decreto n. º 3.010/38 editou um conjunto das medidas legais ou regulamentares que regiam o aludido assunto: entrada de estrangeiros no território nacional. Entretanto, no capítulo “Fiscalização das agências de navegação, turismo e colocação”, esta norma legal dispôs sobre o funcionamento e fiscalização das agências de venda de passagens e das agências de turismo, reiterando orientação anterior, expressa no Decreto n.º 406/38 – o qual tratava da venda de passagens para viagens aéreas, marítimas ou terrestres – e confirmou que a comercialização das passagens só poderia ser efetuada pelas respectivas companhias ou armadores, seus consignatários, agências, filiais e sub-agências, que tinham registro no Departamento de Imigração94.
92.Para maiores detalhes, consultar: op. Cit. Cruz (1999). Ademais, vale ler : Ferraz, Joandre Antônio. Regime
jurídico do turismo. In: LAGE, Beatriz Helena Gelas, Milone, Paulo César (Org.) Turismo: teoria e prática. S. Paulo: Altas, 2000. p. 151-161.(p.152.)
93 A título de ilustração, salientamos que a referida a referida orientação legal, i.e., Decreto-lei nº 406 de
04/05/1938, vinha complementar decreto anteriormente editado, o qual determinava, dentre outras coisas, que a publicação de livros, folhetos, revistas, jornais e boletins de língua estrangeira ficasse sujeita à autorização e ao registro no ministério da Justiça. Para maiores detalhes, consultar:
• AMARAL, Karla Cristina de Castro. GETÚLIO VARGAS - O CRIADOR DE ILUSÕES. NTERCOM – Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares da Comunicação. Trabalho
apresentado no NPO3- Núcleo de Pesquisa, Publicidade, Propaganda e Marketing, no XXV Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação – Salvador/BA- 1 a 5 Set 2002.
• CAMARGO, Haroldo L. Dimensões históricas da construção do patrimônio e dos atrativos culturais para o turismo no Brasil. IV Encontro Nacional de Turismo com Base Local. Redescobrindo a Ecologia no Turismo – 15 a 18/11/2000/ Joinville, S.C
• SCHWARTZMAN, Simon, BOMENY, Shelena Maria Bousquet, COSTA Vanda Maria Ribeiro. Tempos de Capanema 1a. Edição. Editora da Universidade de São Paulo e Editora Paz e Terra., 1984.
cap. 5.
94 As referidas diretrizes encontravam-se explicitadas em vários artigos do citado Decreto n.º 3.010/38, a saber,
Cabe explicitar que tais atribuições acima mencionadas ficaram sob a responsabilidade do Departamento de Imigração, subordinado ao Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Adicionalmente, o Decreto n. º3.010/38 tratou da concessão de visto consulares95.
Todavia, antes de nos aprofundarmos no exame dos marcos legais que sinalizam o início da atividade turística no Brasil, vale a pena, a nosso ver, uma pequena digressão para resgatar o cenário em que esta norma original e elementar foi concebida, ou seja, no bojo de uma situação de tensão entre grupos étnicos e o governo Vargas, o qual já havia vedado anteriormente, atividades políticas de estrangeiros residentes no Brasil, tanto quanto, o uso de bandeiras, uniformes e distintivos de partidos estrangeiros, sem contar a proibição de edição de jornais por imigrantes.
Portanto, se considerarmos o mencionado Decreto-Lei n.º.406/38, como alternativa de marco do nascimento da atividade turística no Brasil, é razoável concluir que a percepção do Turismo como atividade, ocorre de forma indireta e tangencial. Realmente, tanto esta lei, que sinaliza, segundo Ferraz, a gênese da atividade turística no Brasil, bem como, as outras referências - dentre elas, as relatadas por Beni (1991) e Zacchi (2005) - não têm como núcleo principal o Turismo. Noutro falar, as mencionadas normas legais e eventos até agora citados, estão associados a várias temáticas e interesses que não a atividade turística, a priori, evidenciando-se a visão prevalecente naquele primeiro momento, que expressava o não reconhecimento do turismo como atividade autônoma. Sumariando, parece-nos que o Turismo, neste período, não merecia atenções e ordenamento mais particularizados, sobretudo, por parte do Estado96.
Paralelamente, é necessário ter em conta, que no curso da década de 30, quando da edição do já mencionado Decreto n.º 406/38, iniciou-se no Brasil um processo de aumento gradual da intervenção do Estado na economia e na organização da sociedade. De certo, assistiu-se dessa época em diante a um acirramento da onda de centralização influenciada sobretudo pelo golpe de 1937, em que Vargas assumiu poderes ditatoriais. Na seqüência, há que se mencionar o advento da Constituição de 1937, outorgada em 10 de novembro do aludido ano, que institucionalizou o regime ditatorial do Estado Novo, isto é, promoveu processo de centralização autoritária, anulou a independência dos poderes e a autonomia federativa, além de ter suspendido a liberdade partidária, em nome da ordem política e social. Na nova
95 A título de curiosidade, observamos que o termo “turista” aparecia em vários artigos desse diploma legal (o
Decreto n. º3.010/38) dentre eles, art. 25; parágrafo 2.º do art. 29; art. 31; parágrafo 4.º do art. 43; parágrafo 3.º do art. 45; parágrafo 2.º do art. 94; parágrafo 2.º do art.151, dentre outros.95
Constituição de 1937 encontravam-se dispositivos semelhantes aos existentes em Constituições de regimes autoritários, vigentes na Europa (tais como, Portugal, Espanha e Itália), sendo que muitos desses ordenamentos permaneceram até as vésperas da promulgação da Constituição Federal de 1946.97.
Nas palavras de Sallum Júnior (1999), configura-se a partir dos anos de 1930, um sistema de dominação do Estado sobre a sociedade, que vai se estender por mais de meio século, ou seja, perdurará desde os anos de 1930 até a década de 1980. Em suma, este momento é marcado por vigorosa centralização político-administrativo, com forte viés autoritário. Do ponto de vista do Estado, ele passará a deter progressivamente, relevante poder organizador sobre a sociedade e o mercado.
No que tange ao tema do turismo, constatamos que em 1938, o Departamento Nacional de Propaganda (DNP) - que por sua vez resultou da reorganização do Departamento de Propaganda e Difusão Cultural (DPDC) -, absorveu as funções da Agência Nacional e passou a ser incumbido de gerir as atividades turísticas, juntamente com o rádio, imprensa e cinema98.
Vale lembrar que, paralelamente, esse era o tempo dos cassinos, dos shows e das vedetes, sendo o jogo organizado um dos grandes recursos de lazer das classes abastadas. De fato, nos tempos de Getúlio Vargas, especialmente entre os anos de 1933-1945, os cassinos floresceram em todas as grandes capitais nacionais, tornando-se num forte atrativo para as elites99.
Todavia, foi no final da década de 1930, mais precisamente em 1939, que se assistiu à criação do primeiro organismo oficial de turismo na administração pública federal: a Divisão de Turismo, a qual constituía um dos setores do Departamento de Imprensa e Propaganda de Getúlio Vargas – D.I.P., sendo este último vinculado diretamente à Presidência da República.
97 Segundo Selcher (1989), observou-se, a partir desse período, a concentração progressiva do poder político nas
mãos do governo central - em detrimento dos estados-membros -, e o intervencionismo estatal iniciado em 1930 (ainda que, no começo, de forma mais branda), seria intensificado e se tornaria a marca dos novos tempos.Neste contexto, de acordo com Almeida (2005), as políticas públicas, em geral, eram influenciadas por concepções autoritárias e resultantes de procedimentos centralizados de decisões e de gestão .
No que tange à efetivação do Golpe de 1937, o regime Varguista abraçou abertamente o ideal de extrema direita que preconizava que o Estado Nacional - em especial as estruturas do Executivo Federal -, deveria ser o grande articulador do projeto de desenvolvimento capitalista industrial, percebendo-se que este período foi marcado por: crise do setor agrário, em oposição à ascensão do setor industrial, acirramento do intervencionismo e da centralização política (em torno do governo federal), ao mesmo tempo em que se assistiu ao progressivo enfraquecimento do poder das esferas subnacionais.
Para mais detalhes, ver também: Boris Fausto. “A revolução de 30” em Carlos Guilherme Mota (org). Brasil em Perspectiva, São Paulo, Difel, 12a.edição, 1981, pp.227-255.
98 CALABRE, Lia. Políticas públicas culturais de 1924 a 1945: o rádio em destaque. Estudos Históricos,
Mídia. N. 31, 2003/1. CPDOC/FGV
99 PAIXÃO, Dario Luiz Dias. 1930 – 1945, A Belle Époque do Turismo Brasileiro: os Hotéis – Cassino na Era
Getulista. In: TRIGO, Luiz Gonzaga Godoi. Análises regionais e globais do Turismo Brasileiro. São Paulo: Roca. 2005. p.867-883.
Com efeito, a criação de tal Divisão e a forma como ela passou a conduzir os assuntos relativos ao Turismo confirmam a predisposição observada neste período, por parte do governo federal, com relação ao controle da condução das políticas públicas culturais. Conseqüentemente, o referido departamento, instituído pelo Decreto-Lei n. º1.915, de 27 de dezembro de 1939, iria operar dentro desses parâmetros.. (AMARAL, 2002)
Quanto ao Departamento de Imprensa e Propaganda de Getúlio Vargas - D.I.P., ele era um órgão autônomo, de controle da comunicação social, surgido durante o governo de Vargas, e foi essencial na manipulação e censura dos meios de comunicação (como jornais, rádio, teatro e cinema) por parte do regime. Noutro falar, era responsável pela elaboração da legislação referente a todas as atividades culturais, fiscalizando e supervisionando a aplicação das normas aos meios de comunicação, em todo o território nacional100.
Este organismo era constituído de cinco divisões (Divulgação, Radio-difusão, Cinema e Teatro, Imprensa e Turismo), além de uma divisão de serviços auxiliares (os de comunicação, contabilidade, tesouraria, material, filmoteca, discoteca, biblioteca). Na visão de Fausto (2001), a intervenção deste órgão em tais atividades acima elencadas não tinha como alvo promover a sua estruturação. Na verdade, a intenção de tal entidade era a de se exercer uma clara intervenção de natureza controladora.
De fato, no que tange à Divisão de Turismo, vinculada ao Departamento de Imprensa e Propaganda -D.I.P, esta tinha a função precípua de superintender e fiscalizar os serviços de turismo internos, tanto quanto, os que eram dirigidos ao exterior, e isto, na prática, significava uma intervenção marcadamente controladora, com foco na fiscalização das atividades relativas às agências de viagem101.
100 Como menciona o próprio artigo 2o, do Decreto-Lei n. º1.915/39 que dispunha sobre a criação do D.I.P., este
organismo tinha por fim: “ centralizar, coordenar, orientar e superintender a propaganda nacional, interna ou externa, e servir, permanentemente, como elemento auxiliar de informação dos ministérios e entidades públicas e privadas, na parte que interessa à propaganda nacional” Assim, por determinação desse decreto, todos os serviços de propaganda e publicidade dos ministérios, departamentos e estabelecimentos da administração pública federal e de entidades autárquicas passaram a ser executados com exclusividade por este órgão, que adicionalmente, tornou-se como verificamos, instrumento fundamental para a promoção pessoal do Presidente. Sem dúvida, o Departamento de Imprensa e Propaganda de Getúlio Vargas - D.I.P teve um papel destacado, não só divulgando as realizações de Vargas, mas organizando homenagens ao próprio, bem como a sua família e autoridades, concorrendo assim para ajudar na construção de uma imagem positiva do governo e para estimular o "culto à personalidade" do então ditador, por meio de um aparato de propaganda de massas. Observava-se portanto, a clara tendência de o aludido organismo buscar controlar as informações a serem divulgadas no país, ou seja, funcionar de modo a centralizar a provisão de informações, além de ser evidente seu empenho em fazer a apologia do Estado Novo, tornando-se “organismo exemplar”, no que tange à violência contra a liberdade de pensamento e expressão.
Ademais, segundo CALABRE (2003), desde os primeiros tempos no poder, Vargas evidenciou especial preocupação em controlar as atividades culturais, sobretudo, aquelas vinculadas às classes populares ou ao grande publico. Para maiores detalhes, ver : CALABRE(2003). Op.cit.
101Para maiores detalhes ver: Site da Fundação Getúlio Vargas - Centro de Pesquisa e documentação de história
A esse respeito, em 1939, quando se criou o Departamento de Imprensa e Propaganda - D.I.P, Ferraz (1992) registra que a atividade de natureza fiscalizatória sobre as agências passou a fazer parte das suas (do D.I.P.) responsabilidades. Todavia, o registro das mesmas, ficou a cargo do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, sendo que este quadro irá se modificar posteriormente, isto é, logo em 1940, conforme veremos mais à frente, neste trabalho.
A partir do exposto, é razoável que se suponha acertada análise de Amaral (2005), que ao examinar a Divisão de Turismo do Departamento de Imprensa e Propaganda – DIP, de Getúlio Vargas, afirma que, “Nem o turismo ficou de lado quando se fala em Estado Novo”102. De fato, fica estampada a partir da criação de tal departamento, a estratégia de comunicação de Vargas, utilizando-se não só da mídia para consolidar sua hegemonia sobre a sociedade, bem como, de todos os canais disponíveis para trabalhar a propaganda ideológica de seu governo, dentre eles, o Turismo.
Adicionalmente, vale destacar que naquele momento, associava-se o desenvolvimento da atividade turística a possibilidades de melhorar a rede hoteleira, construir novos teatros, aprimorar o meio artístico e cultural, sem desprezar obviamente, o potencial aporte de dispêndios relacionados aos eventuais gastos per capita dos turistas103.
A partir desse relato, confirma-se, no nosso entendimento, que o turismo brasileiro em sua gênese nasce focalizando quase que exclusivamente as dimensões auspiciosas da atividade, atribuindo-se à ele um certo caráter redentor. Seguindo esta orientação, reforça-se a percepção (equivocada) que irá se perpetuar posteriormente, de que o desenvolvimento do mesmo Além disso, consultar:TOMAIN, Cássio dos Santos.O Cine Jornal Brasileiro do DIP: como Getulio adotou o
cinema. INTERCOM – Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares da Comunicação. Trabalho
apresentado no GT 10 – Comunicação Audiovisual (Televisão, Cinema e Vídeo) do Intercom Sudeste 2006 – XI Simpósio de Ciências da Comunicação na Região Sudeste. Ribeirão Preto/SP – 22 a 24 de maio de 2006.
102 OP.CIT. P.11
103 Com base nestes relatos, percebe-se que o Turismo, no âmbito da lógica Varguista, foi identificado como
mais um instrumento a ser usado para fortalecer sua (de Vargas) presença no imaginário do povo brasileiro. Adicionalmente, Camargo relata em seus estudos, com base em entrevista realizada com Alzira Vargas, filha e assessora de Getúlio, os variados estímulos que levaram à implantação da Divisão de Turismo do D.I.P. De fato, a idéia de criação de um organismo para cuidar do turismo tem origem em sugestão do prefeito de Poços de Caldas (auxiliado pelo ator Procópio Ferreira), sendo que a mesma foi apresentada à própria Alzira, em fevereiro de 1938, quando ela estava em seu retiro de verão na citada estação de águas. A filha de Getulio Vargas alega que foi convidada pelo prefeito da cidade ao seu gabinete para uma apresentação, na qual o assunto em pauta era o turismo. Lá, mostraram a ela, estatísticas, mapas, folhetos, relatórios e demais estudos, destacando a
importância desta atividade para a economia de países como a França, Itália, Suíça, dentre outros, com o objetivo de provar a sua rentabilidade, bem como, as oportunidades de a mesma ser tornar uma atraente fonte de recursos para o Brasil, necessitando-se para tanto, de adequada organização turística..Para maiores detalhes, ler:Camargo, Haroldo L. Dimensões históricas da construção do patrimônio e dos atrativos culturais para o turismo no Brasil. IV Encontro Nacional de Turismo com Base Local. Redescobrindo a Ecologia no Turismo – 15 a 18/11/2000/ Joinville, S.C.
poderia ser considerado como uma espécie de panacéia e, portanto, ajudar a superar os variados obstáculos decorrentes de um cenário subdesenvolvido.
De acordo com a versão de Camargo, no que concerne à Divisão de Turismo, dirigida por Francisco de Paula Assis Figueiredo, e ligada ao Departamento de Imprensa e Propaganda - D.I.P., tanto entidades privadas como públicas, isto é, todos aqueles organismos relacionados ao exercício da atividade turística deveriam ser cadastrados, aprovados ou não, pelos serviços da Divisão, incluindo-se ai os indivíduos com diversos graus de envolvimento com o campo do turismo (tais como guias e intérpretes que trabalhavam para agências). Da mesma forma, todo o material – roteiros, planos, folhetos, etc – utilizado pelas agências turísticas e companhias de navegação, passagens marítimas, fluviais e aéreas, deveria ser aprovado previamente por este órgão104.
Segundo Beni (1991) e Cavalcanti e Hora (2002), o Decreto-Lei n.º 2.440/40, o qual estabelecia os tipos de agenciamentos que poderiam obter registro governamental, evidenciava as aspirações de grupos da iniciativa privada, que ansiavam por instituir