2. Municipalização do turismo (Parceria com a Organização Mundial do Turismo -OMT, BBTUR, Banco do Brasil, Sebrae, Amptur, Senac, Abomtur e Embratur).
3. Fortalecimento das CTI’s – Comissões Integradas de Turismo (em parceria com os Estados, voltadas para a segmentação das ações de marketing).
4. Ações interministeriais e intersetoriais.
5. Conscientização da classe política para a importância do turismo como catalisador do desenvolvimento da economia nacional.
Na seqüência, mencionaremos o escopo de cada uma das diretrizes acima indicadas, as quais nortearam a atividade turística brasileira entre o período de 1992-1996. Após esta etapa, abordaremos a Política Nacional de Turismo (PNT/1996-1999), tecendo comentários e procedendo a uma avaliação de seus pontos altos e de suas falhas. Para tanto, serviremo-nos de análises e pesquisas de estudiosos, além de exames de relatórios e discursos de entidades como: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES; Banco do Nordeste do Brasil – BNB (neste caso, selecionamos a avaliação final do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste - PRODETUR/NE-I, apresentada ao Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, em 2005), Ministério do Turismo e Presidência da República (1999).
Quanto ao primeiro aspecto destacado na “estratégia dos cinco pontos”, isto é, a Câmara Setorial de Turismo, de acordo com Carvalho e Brito (1994) esta funcionava anteriormente na Secretaria de Política Industrial, e foi reinstalada na Secretaria de Turismo e Serviços. A partir daí, formaram-se seis Grupos de Trabalho, que iriam discutir e apresentar propostas sobre questões relacionadas com o fraco desempenho do setor turístico. Os temas apreciados pelos respectivos Grupos de Trabalho foram: “Planejamento e Marketing”, “Geração e Promoção de Eventos”, “Infra-estrutura e Pólos Turísticos”, “Capacitação Profissional e Pesquisa”, “Linhas de Credito e Investimento” e “Facilitação e Legislação”252.
A Municipalização do Turismo (item 2) objetivava, segundo Carvalho e Brito (1994), a democratização do acesso ao turismo através da assimilação de diferentes segmentos populacionais, com o intuito de promover a elevação do bem-estar das classes menos favorecidas, com menor poder aquisitivo. Aspirava-se reduzir os desequilíbrios sociais e econômicos de natureza regional e elevar os fluxos turísticos. Para tanto, adotou-se como metas: a) a melhoria dos serviços; b) a melhoria da estrutura receptiva; c) a execução ou aprimoramento do Plano Diretor; d) constituição do Fundo Municipal de Turismo.
A experiência adquirida na área privada revelava que a simples constatação de que o município possuía atrativos turísticos não lhe permitia supor que reunia condições plenas para desenvolver atividades de natureza turística. Para isso, era necessário haver planejamento e gerenciamento, com a intenção de captar, criar, implantar equipamentos direcionados às atividades turísticas. Note-se também a importância de se investir no sentido de incrementar a infra-estrutura básica do município, bem como, na nossa opinião, atentar para o ordenamento do território.
Desta forma, foi criado em 1994 o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), em parceria com o Banco do Brasil, Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e PequenasEmpresas -Sebrae e Organização Mundial do Turismo – OMT253.
O fundamento do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) era descentralizar as ações de planejamento, transmitindo aos gestores locais as técnicas básicas
252
Tais grupos, após examinarem as temáticas acima propostas, fizeram um levantamento das prioridades e elaboraram um relatório completo, identificando e diagnosticando os principais obstáculos, além de sugerir medidas objetivas e práticas para a eliminação de barreiras institucionais, burocráticas, financeiras e diplomáticas.
253 Este programa, anunciado em nível nacional em março e lançado em agosto de 1994, tinha a coordenação de
um Comitê Executivo composto por: Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo através da Secretaria de Turismo e Serviços, EMBRATUR, Banco do Brasil – BBTUR, Associação dos Municípios com Potencial Turístico – AMPTUR, Comissões de Turismo Integrado – CTIs, Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Sebrae, Serviço Nacional de Comércio – Senac e Associação Brasileira dos Órgãos Oficiais de Turismo - ABOMTUR.
de planejamento, para que eles mesmos pudessem elaborar seus próprios planos. Almejava-se conscientizar a sociedade para a relevância do turismo como meio de crescimento, geração de empregos, melhoria da qualidade de vida da população e preservação do seu patrimônio natural e cultural. Além disso, também se vislumbrava promover o fortalecimento das relações entre os órgãos públicos: Federal, Estadual e Municipal com a iniciativa privada dos municípios envolvidos. Desta forma, pretendia-se acelerar a expansão e a melhoria da infra- estrutura básica e turística, com base nas parcerias, para incrementar os investimentos na região.
Ademais, via implantação do Plano Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), esperava-se conseguir, igualmente, incentivar o intercâmbio com entidades nacionais e internacionais, como fórmula de promover a captação e a geração de eventos, concorrer para o aperfeiçoamento da formação e incremento da capacitação dos profissionais envolvidos. Em suma: o Plano Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) tinha como sentido final, destacar a importância econômica e social do setor turístico e seus impactos positivos no desenvolvimento local, procurando conscientizar e vincular o cidadão local aos programas a serem implementados. Dito de outra forma, preconizava-se que o processo de planejamento, decisão e implantação das políticas públicas no turismo deveria estar mais próximo possível das comunidades que iriam se beneficiar dele.
Em decorrência disso, e através da descentralização das ações estatais, e do incentivo para a participação dos municípios na co-gestão das políticas públicas de turismo, aspirava-se trilhar um caminho que poderia garantir à comunidade envolvida, a perenidade das vantagens sociais, econômicas e ambientais advindas da atividade turística. Com efeito, induzia-se o desenvolvimento turístico no nível local, alinhando-o com os princípios do desenvolvimento sustentável, buscando harmonizar crescimento econômico com a preservação e a manutenção dos patrimônios ambiental, histórico e cultural.
Acertou-se que a gestão do Programa ficaria sob a responsabilidade dos municípios com potencial turístico, enquanto que os estados e órgãos federais iriam fornecer o suporte técnico para a sua implantação. Mais adiante, teceremos comentários mais específicos sobre resultados do Plano Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) , com o suporte de estudos desenvolvidos por alguns autores.
A propósito da Integração Regional (item 3), acrescentamos que a adoção desta estratégia pressupunha pensar o turismo como instrumento de desenvolvimento ordenado. Desta forma, como desdobramento, evidenciava-se a adequação de se impulsionar o turismo regional, e essa abordagem, por seu turno, baseava-se na divisão do Brasil em regiões. Por conta disso,
foram agrupadas cinco regiões brasileiras, segundo o exemplo bem sucedido da Comissão de Turismo Integrado – Nordeste (CTI-Nordeste)
Assim sendo, em linha com este modelo, a Comissão de Turismo Integrado (CTI) funcionaria como um órgão regional, de deliberação coletiva, tendo competência para definir planos regionais de turismo e promover a integração regional. Conseqüentemente, trabalharia com o patrimônio natural, histórico, e cultural da região, divulgando as belas praias da extensa orla marítima, sobretudo no Nordeste, a hospitalidade das populações locais, aproveitando para promover eventos nacionais e internacionais254.
O Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, por intermédio da Secretaria Nacional de Turismo e Serviços, definiu, com o suporte da Casa Civil da Presidência, os meios para priorizar as negociações entre os Governos Estaduais, Governo Federal e Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.
Agregue-se a esses esforços, segundo Saab (1999), a liberação de verbas relevantes por parte do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), dentro do Programa Nordeste Competitivo (PNC), criado em maio de 1993, abrangendo os estados da região Nordeste e as áreas de Minas Gerais e Espírito Santo, alcançadas pela atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), para investimentos turísticos em projetos da indústria local, bem como, em parques temáticos, hotéis, marinas, etc255. Além do mais, a EMBRATUR, com o apoio da Secretaria Nacional de Turismo e Serviços e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), organizou um seminário que se denominou, “Seminário Internacional de Turismo”, o qual reuniu estudiosos e especialistas internacionais para debater e discutir com os técnicos locais, as experiências de sucesso em outros países.
O quarto item da “Estratégia de Cinco Pontos” refere-se às Ações Interministeriais. Assim, a primeira prioridade recaiu sobre a questão de concessão de visto temporário para estrangeiro, e isso foi discutido com o Ministério das Relações Exteriores. Após debates, a Câmara Setorial de Turismo encaminhou proposta ao Itamaraty, sugerindo a sistematização e simplificação das normas de acesso do turista estrangeiro, pelo prazo de 90 dias, sem barreiras
254Imbuído por este espírito, o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (PRODETUR–NE), com
o apoio da Secretaria Nacional de Turismo e Serviços, incentivou projetos estaduais favorecendo a região. Os projetos pioneiros incorporaram o desenvolvimento de zonas urbanas e periféricas, direcionando seus esforços para investimentos em: luz, saneamento, telefone, água, transportes e preservação ambiental, dentre outros.
255No tocante a este Programa, o aludido autor acrescenta que 48% dos recursos disponibilizados foram
direcionados para o setor de Turismo, tendo sido contratados entre julho de 1993/dezembro de 1996255, o valor
ou burocracia, conforme modelo adotado em outros países. Todavia, a solução definitiva para essa questão só seria alcançada quando da alteração do Estatuto do Estrangeiro.
O quinto aspecto a ser abordado focalizava o Congresso Nacional. Com efeito, era preciso sensibilizar a classe política para a relevância do turismo como catalisador do desenvolvimento da economia pátria, buscando-se incentivar ações institucionais que permitissem a implantação de políticas governamentais e estruturais para o setor turístico. Com o apoio decisivo da Associação Brasileira de Agências de Viagem (ABAV/Nacional), alcançou-se criar e instalar duas Subcomissões de Turismo no Congresso Nacional: uma na Câmara dos Deputados, e outra no Senado Federal256.
No dizer de Silveira (2002), diversamente das décadas anteriores, nos anos 90, as iniciativas governamentais dirigidas ao setor de turismo passaram a sinalizar uma maior atenção governamental para com a atividade turística no Brasil. Isso se expressava pela intensificação de estudos governamentais direcionados ao setor e pela elaboração de planos, programas e investimentos voltados para implementação de infra-estruturas. Assim, o Plano Nacional de Turismo (PLANTUR), segundo este autor, foi o primeiro plano estatal, especificamente voltado para o setor, e o turismo passou a ser progressivamente incorporado em diversos planos e programas governamentais formulados à época..
No ano de 1995, ocorreu o início do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, sendo mantida a mesma equipe técnica de Turismo, na esfera pública federal, sob a direção de Caio Luiz de Carvalho, dando-se assim, continuidade aos processos em andamento. A partir daí, elaboraram-se novas propostas, consolidadas na Política Nacional de Turismo (PNT), referente ao período de 1996-1999, que apresentavam as estratégias, os programas e os projetos concebidos pelo governo federal (via o Ministério da Indústria, Comércio e Turismo), pela EMBRATUR (com a colaboração de vários representantes de diversos organismos, como, o Fórum Nacional dos Secretários de Indústria, Comércio e do Turismo - FONSICT, as Comissões de Turismo Integrado - CTIs ), pelos órgãos Estaduais, pelas Câmaras Setoriais de Turismo da Câmara dos Deputados. (Brasil 1996).
De acordo com as observações incluídas na parte final da Política Nacional de Turismo (1996-1999), que realizava uma breve avaliação das conquistas alcançadas em 1995, destacam-se avanços significativos, alguns dos quais comentaremos a seguir.
256 A comissão da Câmara dos Deputados foi instalada em 15 de setembro de 1993, pela deputada Márcia Cibilis
Viana, presidente da Comissão de Economia, Industrial e Comércio, a qual a Subcomissão de Turismo - presidida pelo deputado Gonzaga Mota -, encontrava-se vinculada.
Assim sendo, neste período, começaram a ser desenvolvidos estudos do Fluxo Turístico Internacional pelo Departamento de Estudos Econômicos da EMBRATUR, destacando-se o levantamento do Perfil do Turista Internacional. Verificou-se o retorno à concessão de financiamentos pelo Fundo Geral do Turismo (FUNGETUR) - e isto não acontecia desde 1990 -, bem como, foi aprovado o Programa Nacional de Financiamentos ao Turismo, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), estendendo as possibilidades de obter estímulos financeiros para todo o território nacional.
Quanto às ações de marketing, destaque-se a instalação dos Comitês “VISIT BRAZIL”, junto às representações diplomáticas brasileiras, em Londres e Nova Iorque, além de projeções para estabelecimento de um comitê adicional em Buenos Aires, sem contar a elaboração de planos de marketing e contratação de empresas de relações públicas locais, para promover a divulgação de nosso país.
Adicionalmente, houve o lançamento do programa “Brasil Turístico”, via internet, através do qual foram disponibilizadas fotos e informações sobre o turismo brasileiro, visando aos mercados nacional e internacional.
Na seqüência, em parceria com a Radiobrás, veicularam-se doze programas semanais de rádio em ondas curtas, sobre música popular e regiões turísticas brasileiras, em diversos idiomas. O segmento do turismo de pesca foi alvo de incentivos e, assim, vários artigos foram publicados em revistas nacionais e internacionais, dando destaque à região amazônica e ao pantanal mato-grossense. Também foi produzido programa sobre a atividade de pesca para TV norte- americana.
Acrescente-se a essas ações mercadológicas, a participação do Brasil em dezesseis feiras de turismo internacionais.
Outra conquista deste período diz respeito, segundo relato incluso na Política Nacional de Turismo (1996-1999), ao desafio de alterar alguns aspectos relativos à legislação. Neste caso, registre-se dois importantes progressos alcançados junto ao Congresso Nacional. O primeiro avanço refere-se à ampliação no prazo de validade dos vistos de entrada para estrangeiros no país. Realmente, tais prazos foram dilatados para até cinco anos. A segunda vitória obtida no contexto da legislação turística estava relacionada à aprovação da emenda constitucional, que retirava a restrição imposta a navios de bandeira estrangeira, permitindo a realização de cruzeiros marítimos e fluviais nas costas e águas interiores brasileiras. Desta forma, as empresas que operavam neste segmento puderam passar a atuar no Brasil.
No que se refere à inserção internacional do turismo brasileiro, salientamos a eleição do Brasil em 1995 (relativa ao biênio 1995/1997) para a: a) integrar à Organização Mundial do Turismo
(OMT), em seus Comitês Técnicos do Meio-Ambiente, do Orçamento e Finanças e de Qualidade de Serviços; b) ocupar a Presidência da Comissão das Américas da Organização Mundial do Turismo (OMT). Há que se considerar, igualmente, a indicação do Brasil para a coordenação da Cúpula das Américas, para o setor turístico, e a instituição de reuniões especializadas em turismo do MERCOSUL para definir medidas de incentivo para o turismo da região.
De acordo com o já mencionado relato, divulgado em anexo ao documento da Política Nacional de Turismo (1996-1999), no ano seguinte ao lançamento do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), o qual foi instituído em 1994, foram operacionalizadas 29 oficinas, em todas as unidades da federação, com a intenção de treinar técnicos estaduais e municipais, dos órgãos oficiais de turismo. Ademais, credenciaram-se 1.000 monitores do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), no ano de 1995, com o objetivo de auxiliar na implantação do programa nos municípios.
No âmbito do Programa Nacional de Ecoturismo, ele foi lançado em 1995 e iniciou sua atuação com a formação de um Grupo Técnico de Coordenação (GTC/Amazônia), responsável pela implantação de um projeto-piloto da Amazônia Legal, que compreendia os seguintes estados, Amazonas, Acre, Amapá, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins, Maranhão e Mato Grosso. Na seqüência, foram implantados pólos de ecoturismo, e realizaram-se oficinas, cujo público-alvo era composto de empreendedores, planejadores, hoteleiros, técnicos governamentais e outros profissionais da área de turismo, com o objetivo de incrementar a Formação de Recursos Humanos.
Do ponto de vista normativo, foi publicada, em 30 de junho de 1995, a Deliberação Normativa n.º 346 que estabelecia a obrigatoriedade, no ato de credenciamento de empresas, empreendimentos e equipamentos turísticos na EMBRATUR, da assinatura do Termo de Compromisso e Adesão às normas e padrões de proteção ao consumidor, em vigor, por parte dos responsáveis pelas respectivas empresas.
Posteriormente, em 1998, publicou-se a Deliberação Normativa n.º 392, que determinou a obrigatoriedade de formalização de contrato escrito dos prestadores de serviço entre si, e destes com seus fornecedores (transportadoras aéreas, marítimas, terrestres, etc), quando se tratar da venda de produtos e serviços turísticos ao consumidor, devendo o mesmo ser mantido na posse do prestador de serviço, pelo prazo mínimo de seis meses. Neste particular, convém mencionar esclarecimento contido no preâmbulo da referida Deliberação Normativa, que alerta para a prejudicialidade dos eventuais ajustes informais entre os prestadores de serviços turísticos diversos e fornecedores, ajustes esses, que por serem informais,
concorriam, em certas circunstâncias, para dificultar a apuração da responsabilidade do infrator, podendo-se vir a penalizar tanto o consumidor quanto o bom prestador de serviços. Destaque-se aí, a nosso ver, fato curioso, que consiste na imposição, por parte do Estado, para que se estabelecesse, efetivamente, a solidariedade entre a cadeia produtiva do turismo. Isso nos permite inferir a provável inexistência de um senso de compromisso entre os diversos elos da cadeia de produção, que necessitavam, por conta disso, de uma norma estatal que os obrigasse a uma atuação conjunta e integrada. Evidencia-se desta forma, a ausência de percepção - no âmbito dos próprios segmentos constituintes do setor turístico - de que os mesmos eram parte de uma engrenagem, devendo, portanto, para consolidá-la, apoiar-se mutuamente.
Relativamente à “Política Nacional de Turismo: diretrizes e programas - 1996/1999”, ela fora formulada pela EMBRATUR e estava alinhada com o Programa de Governo de Fernando Henrique Cardoso, intitulado “Mãos à Obra, Brasil”. Tal programa de governo anunciava as estratégias, objetivos e metas a serem perseguidos no Governo de FHC, expressando, por seu turno, total sintonia com o Plano Plurianual, o qual fora instituído pela Lei n.º 9276, de 9 de maio de 1996, e que igualmente, continha orientações explícitas sobre a atividade turística. Aliás, quanto ao Plano Plurianual –1996/1999, chama-nos atenção, no que tange ao Turismo, a permanência da visão de garantir o maior aproveitamento do potencial da atividade turística no Brasil para a geração de divisas, criação de empregos e geração de renda. Acrescente-se a isso, a meta de tornar o produto turístico brasileiro cada vez mais competitivo em nível internacional, mediante a elevação do padrão de qualidade dos serviços e do correto gerenciamento dos recursos naturais e culturais. Para isso, pretendia que a alocação dos recursos na área fosse orientada preferencialmente para inversões em infra-estrutura turística e capacitação de recursos humanos, investindo-se também em desenvolvimento de programas regionais integrados de turismo e ecoturismo e na diversificação qualitativa dos serviços. Neste particular, destaque-se a preocupação com a sustentabilidade da atividade, com a qualificação da mão de obra e com o respeito às características e peculiaridades locais. Além disso, distingue-se a busca por maior articulação da atividade turística com outros setores bem como, com a iniciativa privada, em especial, e com a sociedade civil, em geral. Por fim, e não menos importante, acrescenta-se que se envidarão esforços em promoção de ações sistemáticas de marketing turístico no exterior.
Quanto à citada Política Nacional de Turismo (PNT) de 1996-1999, seu objetivo maior era “promover e incrementar o turismo como fonte de renda, geração de emprego e
desenvolvimento socioeconômico do País”257. (BRASIL, 1996). Além disso, ela se assentava em quatro macroestratégias: a) ordenamento, desenvolvimento e promoção da atividade pela articulação entre o governo e a iniciativa privada; b) a capacitação de recursos humanos para o setor; c) a descentralização da gestão do turismo; d) implantação de infra-estrutura básica e turística adequadas às potencialidades regionais.
Com referência à primeira macroestratégia elencada, almejava-se por meio dela, incentivar a articulação e o maior entrosamento entre o governo e a iniciativa privada. No dizer de Cruz, visava-se, sobretudo, a ordenar as ações do setor público, com o intuito de atingir maior eficiência na gestão da atividade turística.
Quanto à qualificação dos recursos humanos, como já mencionamos anteriormente, esta se constituía em fator limitante ao crescimento da atividade, e decorria, não só da deficiência da política educacional brasileira, como um todo, mas também, daquilo que Nogueira (1986) denomina de “consideráveis anomalias” do ensino das profissões ligadas ao turismo no Brasil. No que concerne à descentralização da gestão turística, de acordo com Cruz (1999), ela se processaria via o “fortalecimento dos órgãos delegados estaduais, municipalização do turismo e terceirização de atividades para o setor privado258”.