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Constatada a necessidade de se outorgar a concessão, a Administração Pública poderá se utilizar de seus funcionários para a elaboração de toda a documentação que a pautará. A complexidade dos trabalhos de elaboração de projetos, de investigações e de produção dos demais trabalhos técnicos demandará o emprego de pessoas com competências diversas.34

33 _{PEREIRA, Bruno Ramos. Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) e assimetria de informação entre}

o setor público e o setor privado: monólogo ou diálogo público-privado? Disponível em: <http://dl.dropboxusercontent.com/u/18438258/PMI%20e%20assimetria%20de%20informa%C3%A7%C3% A3o%20-%20PPP%20Brasil.pdf>, p. 2-3. Acesso em: 21 jun. 2014.

34 _{“O processo de modelagem de uma PPP é composto por várias etapas que são interdependentes e por}

demasiado complexas. Por isso, estando o sucesso da parceria a depender da eficiência do procedimento de estruturação dos projetos, é necessário que a Administração Pública aparelhe os órgãos públicos que disponham de competência nesse domínio. Nesse sentido, convém destacar que, para além da formação técnica específica, a Administração destaque servidores para se dedicarem integralmente à análise da questão, especialmente no âmbito das Unidades Setoriais e Unidades Centrais de PPPs (‘criação de capacidade no setor público’). O investimento público na formação e no aparelhamento desses órgãos naturalmente vai depender do nível de interesse da Administração Pública na realização de projetos dessa natureza e do grau de comprometimento do Governo com essa alternativa de provisão de serviços públicos” (BELÉM, Bruno Moraes Faria Monteiro. O procedimento de manifestação de interesse como meio de participação do privado na estruturação de projetos de infraestrutura. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 12, n. 135, p. 23-32, mar. 2013). Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=89096>. Acesso em: 14 jul. 2013.

Poderão ser destacados, nesse contexto: engenheiros, para a elaboração dos documentos técnicos e dos projetos para a execução do contrato; economistas, administradores, engenheiros e contadores, para a produção dos estudos econômico- financeiros, para as análises de viabilidade do projeto e para a verificação de sua compatibilidade com as metas orçamentárias; arquitetos e engenheiros, para a produção da documentação referencial da construção de obras; engenheiros e biólogos, para as análises ambientais; advogados, para a definição do modelo jurídico mais adequado e para a preparação dos documentos da licitação.

Isso demandará, em várias circunstâncias, a utilização de funcionários de distintos órgãos e entidades e a coordenação administrativa interna, para que a documentação seja adequadamente elaborada. Conceitualmente, todos deverão estar alinhados em relação à concepção do projeto, à viabilidade e à finalidade da outorga.

Exemplificativamente, em projeto para a estruturação de concessão administrativa para a construção e gestão hospitalar, a licitação seria de atribuição da Secretaria de Saúde, que ficaria responsável por coordenar as atividades de planejamento, em conjunto com Conselho Gestor de Parcerias ou Unidade de Parcerias Público-Privadas (caso existentes).

Médicos e enfermeiros seriam selecionados para a delimitação dos procedimentos internos para a prestação de serviços no futuro hospital, bem como para a sugestão dos equipamentos a serem adquiridos pela futura concessionária.

A Secretaria de Obras (com seus engenheiros, arquitetos) se incumbiria da concepção e revisão dos projetos de engenharia e arquitetônicos para a construção do hospital, garantindo a sua compatibilidade com códigos de postura e a compatibilidade a requisitos demandados para atividades na área da saúde.

A Secretaria de Finanças (por meio de seus administradores, contadores) seria escalada para verificar a adequação dos desembolsos de contraprestação pública aos limites de receita corrente líquida da Administração contratante, bem como para a delimitação de bens públicos que poderiam ser ofertados como garantia em favor do parceiro privado.

A Procuradoria ficaria responsável pela elaboração das minutas de edital e de contrato e de pareceres jurídicos a respeito da licitação. A Controladoria, pela análise de toda a documentação e pela ratificação de sua regularidade.

A Administração Pública deverá estar adequadamente aparelhada, com toda a expertise e conhecimento técnicos necessários para a elaboração da documentação e para a garantia de que os serviços a serem concedidos serão adequadamente prestados.

Em alguns casos, devido à complexidade da atividade, é possível que a Administração contratante não possua corpo especializado para, por si, realizar plenamente os trabalhos de planejamento da outorga. Isso faz com que seja demandada a associação a outros órgãos ou entidades do Poder Público com expertise técnica para tanto. Uma dessas entidades é o BNDES, que possui área específica dedicada à estruturação de projetos, cujas características gerais e particularidades serão explicitadas a seguir.

3.1.1 O PAPEL DO BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL –

BNDES

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (o “BNDES”) teve a sua criação autorizada pela Lei 1.628, de 20 de junho de 1952, e foi enquadrado como empresa pública federal por meio da Lei 5.662, de 21 de junho de 1971. Nos termos do Decreto 4.418, de 11 de outubro de 2002, que aprova o seu estatuto social (o “Decreto 4.418”), é dotado de personalidade jurídica de direito privado, patrimônio próprio e sujeito à supervisão do Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (art. 1º e parágrafo único).

O BNDES é o principal instrumento de execução da política de investimento do Governo Federal e tem por objetivo primordial apoiar programas, projetos, obras e serviços que se relacionem com o desenvolvimento econômico e social do País (art. 3º do Decreto 4.418). Exercita suas atividades visando a estimular a iniciativa privada, sem prejuízo de apoio a empreendimentos de interesse nacional a cargo do setor público (art. 4º do Decreto 4.418).

No que tange à estruturação de projetos, o BNDES ficará no intermédio entre as duas atividades, podendo apoiá-las mutuamente. A atividade denominada estruturação é prévia à implantação dos projetos e não se confunde com a atividade tradicional do BNDES de financiamento aos empreendimentos concedidos.35

De um lado, poderá prestar auxílio técnico na modelagem de concessões, dedicando seu corpo de funcionários, com expertise nas mais diversas áreas de infraestrutura de atuação do banco. De outro, poderá conceder financiamentos às futuras concessionárias, uma vez celebrados os contratos de concessão.

35 _{Para noções a respeito do papel desempenhado pelo BNDES no financiamento de projetos no país, cf.}

SCHAPIRO, Mario Gomes. Novos parâmetros para a intervenção do Estado na Economia. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 274-281.

Nesse interregno, o apoio técnico especializado provido pelo banco poderá fazer com que a outorga seja, ao mesmo tempo, adequada e dotada de características que permitam a contratação de futuros financiamentos pela concessionária em bases de mercado.

O desenvolvimento de atividades de estruturação de projetos é expressamente previsto no Decreto 4.418. O BNDES poderá contratar estudos técnicos e prestar apoio técnico e financeiro, inclusive não reembolsável, para a estruturação de projetos que promovam o desenvolvimento econômico e social do país ou sua integração à América Latina (art. 9º, VI).

Em vista de tais atribuições, e como empresa pública federal, o BNDES pode desempenhar importante papel no planejamento de concessão. Corolário dessa assertiva são as competências acima delineadas e o fato de possuir área própria e dedicada à atividade.

O BNDES instituiu a sua Área de Estruturação de Projetos – AEP, encarregada de estruturar projetos de concessões públicas e PPPs para a União, os Estados e os Municípios, como decorrência de um diagnóstico e de uma necessidade.

A constatação foi a de que existiria hiato entre investimentos em projetos de infraestrutura e o crescimento almejado do país, que deles dependeria. A ausência de projetos bem estruturados seria obstáculo aos investimentos em infraestrutura no país. Tal fato geraria um paradoxo, pois existiriam recursos privados para que o investimento fosse realizado, mas não projetos nos quais se alocá-los.

O imperativo, por sua vez, seria por fluxo constante de bons projetos para a aprovação pelo BNDES e por demais órgãos e entidades da Administração Pública, de agilidade no seu desenvolvimento e imparcialidade na execução dos trabalhos técnicos a eles relativos.36

O BNDES passou, então, a fomentar e a coordenar projetos de infraestrutura que podem ser objeto de concessões públicas e PPPs, bem como a acompanhar, estabelecer parcerias e articular, com órgãos da Administração Pública e organismos internacionais, a estruturação e modelagem de projetos para verificação de sua viabilidade.37

36 _{Informações disponíveis em <http://www.sinaenco.com.br/downloads/BNDES%20AEP.pdf>. Acesso em: 21}

jun. 2014.

37 _{Informações disponíveis em <http://www.sinaenco.com.br/downloads/BNDES%20AEP.pdf>. Acesso em: 21}

jun. 2014.

Dentre outros projetos apoiados pelo BNDES nessa seara, incluíram-se: (i) aeroportos: concessão do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante (RN) e dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos (SP) e Brasília (DF); (ii) saúde: unidades básicas de saúde, em Belo Horizonte (MG); centro de diagnósticos por imagem (BA); hospital do subúrbio, na Bahia; hospital metropolitano, em Belo Horizonte (MG); (iii) educação: educação infantil e fundamental, em Belo Horizonte (MG); (iv) saneamento básico: saneamento, no Rio de Janeiro (RJ) e na Serra (ES); COPASA – Região Metropolitana de Belo Horizonte (MG); incinerador de resíduos sólidos, em São José dos Campos (SP); (v) transporte urbano: nova rodoviária, em Belo Horizonte (MG);

O papel do banco na estruturação de projetos é duplamente destacado. Em primeiro lugar, porque os interessados em apresentar participar da estruturação de projetos são, em sua maioria, as empresas com interesse na exploração econômica do objeto a ser concedido. O BNDES poderá garantir a neutralidade da documentação oferecida, de forma que não seja favorável a este ou àquele ator e que o procedimento licitatório seja adequadamente realizado, por meio da equiparação dos conhecimentos a respeito dos detalhes da futura outorga e da imparcialidade da documentação.

Nesse ponto, atuará também em benefício dos agentes privados. Sua ação será a de harmonizar o interesse público perseguido com a outorga com a atratividade econômico- financeira do projeto.38 Poderá eliminar vieses que sejam favoráveis também ao Poder Público (tal como uma matriz de distribuição de riscos contratuais prejudicial à iniciativa privada).

O BNDES pode, portanto, agir como ator isento e crítico na fase de desenvolvimento do projeto, por meio de análise criteriosa na revisão de toda a documentação. Auxiliará a Administração contratante para que a outorga possa, ao mesmo tempo, ser atrativa para a iniciativa privada e permeada pelos objetivos de interesse público com a sua implantação. “Diante das ineficiências tanto do setor público quanto das empresas do setor de Infraestrutura na oferta de estruturação de projetos, a conclusão natural é que a presença de atores independentes é o caminho para a correção dessa falha de mercado”.39

Contudo, a capacidade de trabalho do BNDES é finita: não poderá, concretamente, prestar assessoria técnica em todo e qualquer projeto que se pretende desenvolver no país. Ainda, determinados escopos poderão se enquadrar em áreas que não sejam consideradas prioritárias pelo próprio banco.

A complexidade que permeia a estruturação de concessões poderá ensejar o auxílio técnico externo a outras entidades, inclusive da iniciativa privada. A modelagem da concessão demanda planejamento prévio, com a consideração dos aspectos que poderão ser enfrentados no longo prazo, durante a execução contratual.40

estacionamentos, em Belo Horizonte (MG) e em São Paulo (SP); (v) rodovias: BR - 040 (DF/MG); BR - 116 (BA/MG a MG/RJ); BR -101 (RJ-ES a BA); BA-093 (BA); BR – 116/324 (BA); (vi) Ferrovias: Trem de Alta Velocidade ligando Campinas (SP) ao Rio de Janeiro (RJ); (vii) outros projetos: estádio “Mineirão”, em Belo Horizonte (MG); circuito de compras, em São Paulo (SP); concessões florestais – manejo sustentável.

38

TORRES, Rodolfo; AROEIRA, Cleverson. O BNDES a estruturação de projetos de infraestrutura. ALÉM, Ana Cláudia; GIAMBIAGI, Fábio (coord.) O BNDES em um Brasil em transição. Rio de Janeiro: BNDES, 2010, p. 205.

39 _{TORRES, Rodolfo; AROEIRA, Cleverson. O BNDES a estruturação de projetos de infraestrutura. ALÉM,}

Ana Cláudia; GIAMBIAGI, Fábio (coord.) O BNDES em um Brasil em transição. Rio de Janeiro: BNDES, 2010, p. 204.

40 _{“[...] o gigantismo de algumas obras estatais e a velocidade em que devem ser realizada, para atender o}

A atividade de estruturação de projetos não é trivial: além de se mostrar onerosa, exige expertise e trabalho em conjunto de profissionais com conhecimentos diversos. Malgrado o Poder Público deva investir na capacitação técnica dos funcionários responsáveis por desenvolver e controlar as contratações públicas,41 poderá recorrer à contratação de agentes da iniciativa privada para realizá-la. Trataremos dessa hipótese na sequência.