1. HARİTA VE YAYINLARI SAĞLAMAK
1.4. Haritalar ve Seyre Hazırlıkta Kontrol
A previsão legal do termo de parceria consta dos arts. 9º a 15, da Lei 9.790/98, editada no seio da chamada “Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor”, cujas disposições tentaram reduzir as críticas apontadas com a anterior Lei das Organizações Sociais (nº 9.637/98).
Assim, nos dizeres de José Eduardo Sabo Paes quanto ao termo de parceria: É uma das grandes inovações da lei. Permitirá a formação de parcerias entre o Poder Público, em suas várias esferas, e as entidades integrantes do Terceiro Setor, tendo como essência os princípios da transparência, da competição, da cooperação e da parceria propriamente dita.157
O termo de parceria é o instrumento “passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público”158, relacionadas com as seguintes atividades:
I - promoção da assistência social; II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; IV - promoção
157 PAES, José Eduardo Sabo, Fundações e entidades de interesse social: aspectos jurídicos,
administrativos, contábeis e tributários, p. 96.
gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; V - promoção da segurança alimentar e nutricional; VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; VII - promoção do voluntariado; VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo.159
As partes signatárias do termo de parceria – Poder Público e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – firmarão o ajuste de comum acordo e deverão discriminar os direitos, responsabilidade e obrigações recíprocas.
Além destas cláusulas obrigatórias, o termo de parceria deverá conter cláusulas essenciais que versem sobre: I - o objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; II - a estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma; III - a previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; IV - a previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis usadas pela organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e consultores; V - o estabelecimento das obrigações da Sociedade Civil de Interesse Público, entre as quais a de apresentar ao Poder Público, ao término de cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independente das previsões mencionadas no inciso IV; VI - a publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme modelo simplificado
159 Art. 3º, da Lei 9.790/99.
estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados principais da documentação obrigatória do inciso V, sob pena de não liberação dos recursos previstos no Termo de Parceria.
Conselhos de Políticas Públicas das áreas de atuação correspondentes, nos respectivos níveis de governo, deverão ser consultados previamente à celebração do termo de parceria.
Os citados Conselhos, juntamente com órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada, em cada nível de governo, serão responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização do termo de parceria, devendo comunicar imediatamente ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministério Público qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública pela organização parceira de que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária.
Os responsáveis pela fiscalização do termo de parceria, deverão ainda representar ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União quaisquer indícios fundados de malversação de bens ou recursos de origem pública, para que requeiram ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqüestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público, além de outras medidas consubstanciadas na lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92) e na LC 64/90, que estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências.
Comissão de avaliação, composta de comum acordo entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, deverá analisar os resultados atingidos com a execução do termo de parceria, encaminhando à autoridade competente o relatório conclusivo sobre a avaliação realizada, sem prejuízo dos mecanismos de controle social previstos na legislação.
Grande inovação da Lei das OSCIP´s foi trazida nos arts. 14 e 15, ao disporem, respectivamente, sobre a necessidade da organização parceira publicar, no prazo máximo de trinta dias, contado da assinatura do termo de parceria, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de
obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência, bem como sobre a necessidade de gravar com cláusula de inalienabilidade os bens imóveis adquiridos pela organização com recursos provenientes da celebração do termo de parceria.
Ressalte-se, contudo, que no âmbito federal foi editado o Decreto nº 5.504/2005, que estabelece a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes públicos ou privados, nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União, decorrentes de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos.
Com a edição deste Decreto, portanto, os termos de parceria que envolvam transferências voluntárias de recursos públicos da União, deverão conter como procedimento obrigatório para contratações de bens e serviços comuns, a utilização do pregão, preferencialmente na modalidade eletrônica, nos termos da Lei nº 10.520/2002 e Decreto nº 5.450/2005. As demais contratações (obras, compras, serviços, alienações) devem ser realizadas mediante processo de licitação pública, nos termos da Lei nº 8.666/93.
No que tange à necessidade de licitação para que o Poder Público celebre o termo de parceria com a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, o Decreto nº 3100/99, que regulamenta a Lei nº 9.790/99, dispõe no art. 23 que “a escolha da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, para a celebração do Termo de Parceria, poderá ser feita por meio de publicação de edital de concursos de projetos pelo órgão estatal parceiro para obtenção de bens e serviços e para a realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria. Parágrafo único. Instaurado o processo de seleção por concurso, é vedado ao Poder Público celebrar Termo de Parceria para o mesmo objeto, fora do concurso iniciado.”
A nosso ver, a legislação que trata das OSCIP´s não se coaduna integralmente com o regime jurídico administrativo em que o termo de parceria submete-se como instrumento jurídico da atividade administrativa de fomento, pois a necessidade de licitação decorre dos princípios que informam a atividade administrativa como um todo, sobretudo, os princípios da impessoalidade,
moralidade e igualdade, e a omissão da lei e a facultatividade do certame (modalidade concurso de projetos) prevista no decreto regulamentar, não observam tais desideratos.
No mesmo sentido, Tarso Cabral Violin ao enumerar as divergências doutrinárias sobre a obrigatoriedade de licitação para realização dos termos de parceria, se posiciona da seguinte forma
Entendemos que é salutar a preocupação da autoridade regulamentadora pela criação do concurso de projetos para a escolha da OSCIP que firmará o termo de parceria com a Administração Publica. Entretanto, é inadmissível que o termo utilizado no decreto seja o ‘poderá’. Entendemos que a Administração Pública deverá realizar licitação que assegure o atendimento dos princípios da igualdade, moralidade, economicidade, publicidade, dentre outros, para a escolha da entidade celebrante do termo de parceria. É claro que sendo comprovada a total impossibilidade de competição entre mais de uma OSCIP, um procedimento bastante simplificado poderá ser adotado, assim como ocorre nas dispensas e inexigibilidades de licitação, conforme os arts. 25 e 26 da Lei nº 8.666/93. 160
Ressalte-se, por oportuno, que embora o termo de parceria apresente importantes similitudes com os convênios, deles se distinguem. Podemos mencionar, portanto, as seguintes notas distintivas: a) quanto à escolha da entidade parceira – no convênio, não há critérios objetivos definidos para a escolha da entidade convenente. No termo de parceria, a escolha poderá ser feita mediante concurso de projetos; b) quanto às partes signatárias – no convênio podem figurar como partícipes entes públicos entre si ou com entidades privadas sem fins lucrativos. No termo de parceria, apenas admite-se como partícipe um ente público com uma entidade privada sem fins lucrativos, qualificada como OSCIP; c) quanto ao acesso aos recursos públicos – a obtenção de recursos via convênio deve obedecer uma série de requisitos e documentos previstos na IN STN 1/97. Nos termos de parceria, a obtenção de recursos decorre do próprio acordo firmado em comum entre as partes, que estabelecem os objetivos e metas a serem alcançados, com a consulta prévia ao Conselho de Política Publica correspondente; d) quanto aos meios de fiscalização – nos convênios, os agentes de controle são o órgão repassador, a Secretaria de Controle Interno, o Tribunal de Contas e a sociedade. Nos termos de parceria, a fiscalização é realizada pelo Conselho de Políticas
160 VIOLIN, Tarso Cabral, Terceiro Setor e as parcerias com a Administração Pública: Uma análise
Públicas, pela comissão de avaliação e pelo órgão repassador de recursos, além da previsão de auditorias e controles sociais; e) quanto à avaliação dos resultados – nos convênios, o controle de resultados se concentra na forma de aplicação dos recursos. Nos termos de parceria, há previsão expressa de avaliação de desempenho, mediante indicadores de resultado, por comissão de avaliação instituída de comum acordo para este fim; f) quanto à responsabilização dos agentes – nos convênios, a previsão dos mecanismos de responsabilização pelo uso indevido dos recursos são restritos (devolução de recursos, multa pelo Tribunal de Contas da União, entre outros). Nos termos de parcerias, as punições são mais severas e incluem a responsabilização por meio da lei de improbidade administrativa e pela LC 64/90, conforme dispõe o art. 13, da Lei nº 9.790/99; g) quanto à aplicação dos recursos – nos convênios, a aplicação de recursos para aquisição de bens ou serviços observa os critérios estabelecidos na Lei nº 8.666/93 e não se destinam em hipótese alguma ao custeio e remuneração de dirigentes. Nos termos de parceria, a aplicação dos recursos segue os procedimentos adotados em regulamento próprio que deverá ser publicado no prazo máximo de 30 dias contado da assinatura do termo de parceria, observados os princípios do art. 4º, I, da Lei nº 9.790/99, podendo, inclusive, destinar-se à remuneração dos dirigentes.