•
5. KAMU HARCAMALARI POLİTİKALARI
5.1 Genel Tanımı
Yükümlü haklarının esasında daha az vergi ile etkin kamu idaresine ulaşma hedefi vardır. Bu hedef ışığında piyasa ekonomisi ile uyumlu bir mali yükümlülük anlayışına ihtiyaç vardır. Uygulanmakta olan yüksek vergi yükleri ile bu anlayışa ulaşabilmek mümkün değildir. Kamu harcamalarının yeniden tüm detayları ile gözden geçirilmesi, verimsiz ve israfa neden olanların ayıklanması, harcamalarda etkinlik ve verimlilik anlayışının sağlanması ve sonucunda ne kadarlık vergi gelirine ihtiyaç duyulduğunun hesaplanması gerekmektedir (Çolak, 2012:258).
Öncelikle, kamu harcama reformunun bütçe gideri ve borçlanma politikaları boyutunda özenle ele alınması gerekmektedir. Kamu harcama reformu ile sınırsız harcama kabiliyetine göre vergileme anlayışı terk edilmek zorundadır. Optimal ve etkin harcama kapasitesi ile vergileme kapasitesinin eşgüdümü temin edilmelidir. Kamu harcama politikalarının esaslarının belirlenmesinde, yükümlü temsilcilerinin ve mesleki örgütlenmelerin temsil imkanının getirilmesi, demokratik süreçlerle müdahale ve sesini duyurma hakkının kullanılması, katılımcı bir vizyon sunabilecektir (Çolak, 2012:259).
Kamu mali yönetiminin en önemli kavramları arasındaki mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu uluslararası arenada kamu mali sistemine olan güvenin artması açısından son derece önemli görülmektedir. Devletin yaptığı harcamalar net bir biçimde gözlemlenebilir ve anlaşılabilir olmalıdır. Kendine yetki verilen ve kaynak tahsis edilenlerin bu yetkileri ve kaynakları nasıl kullandıkları konusunda kamu hizmetlerinden yararlanan ve kamu hizmetlerini finanse eden vatandaşların bilgilendirilmesi büyük önem arz etmektedir (MGM).
Vergi bilincinin geliştirilmesi için bireylerin verdikleri verginin israf edildiğine dair düşünce içine girmeleri engellenmelidir. Hükümetler ödenen vergileri nereye harcadıklarını şeffaf bir şekilde kamuoyu ile paylaşmalıdır. Bunu yaparken de basit ve anlaşılır bir dil kullanmaları gerekmektedir. Eğer kamu hizmetlerinden memnuniyetsizlik varsa kamu hizmetlerinin kalitesi yükseltilmelidir. Bu yöndeki uygulamalar seminer, panel ve konferans gibi faaliyetlerle halka duyurulmalı ve böylelikle devletin kaynakları israf ettiği konusundaki yargı değiştirilmelidir (Önder, 2012: 81).
Bu amaçla idari düzenlemeler yanında bina ile araç-gereç ve güvenliğin sağlanmasına gerekli hassasiyet verilmelidir. Ayrıca, Merkezde ve Şubelerde arşiv işlemleri bir görevlinin sorumluluğunda dosyaların envanteri ve izlenmesi gerçekleştirilmelidir. Arşivleme hizmetlerinde teknolojinin de etkin olarak kullanılması sağlanmalıdır. Halkın vergi ödevlerini yerine getirmesi için en masrafsız ve pratik yöntemlerin tesis edilmesi ile çağdaş iletişim olanaklarının süratle hizmete sokulmalıdır.
Vergi Yükümlüsü Hakları Bildirgesi resmi bir enstrüman olarak yayımlanmak suretiyle halkın vergi yönetimine olan güveninin oluşmasına katkı sağlanmalıdır.
5.2 Dünya Tecrübeleri
Devletler, sosyal güvenlik sistemi vasıtasıyla resmi ekonomide gelir elde etmeyen ya da düşük gelir elde eden hane halkına gelir benzeri çeşitli ödemeler yapmaktadırlar. İşsizlik sigortası, işsizlik yardımı gibi transfer ödemeleri, kayıtdışı ekonomide faaliyet göstermeyi arttırabilmektedir (Schneider, 2002: 123). Bu sistemlerde resmi ekonomide iş arayıp sosyal transfer alan bireylerin, bir taraftan kayıtdışı ekonomide çalışıp diğer taraftan bu transferleri almaya devam etme olasılıkları bulunmaktadır (Schneider, 2000: 21).
Kamu harcamalarının kayıtdışı ekonomiyi arttırıp arttırmayacağı konusuna iki farklı şekilde bakılabilir. Kamu tercihi teorisi ve anayasal iktisat tartışmalarından etkilenen ilk görüşe göre, siyasetçi, bürokrat ve seçmenlerin kendi faydalarını maksimize edici davranışları sonucunda kamu harcamaları israfa yol açacak şekilde artar. Devlet başarısızlığı olarak tanımlanan bu süreci gören bireyler ödedikleri vergilerin etkin olmayan bir biçimde kullanılacağını, kayıtlı kalarak elde edecekleri kamusal mal ve hizmetlerin miktar ve kalitesinin azalacağını düşünerek kayıtdışı sektöre geçerler (Gerxhani, 2004: 276-283).
Kayıtdışı ekonomideki artış da kamu harcamalarının miktar ve kalitesini etkileyecektir. Buna göre, kayıtdışı ekonominin artması vergi gelirlerinin azalmasına yol açacak, kamu harcaması azalacak, üretilen kamusal mal ve hizmet miktarı düşecektir. Vergi gelirlerini arttırmak amacıyla kayıtlı bireylerin vergi yükü artacak, yararlandıkları kamusal mal ve hizmetlerin kalitesi azalan ve vergi yükleri artan bireyler ise kayıtdışı ekonomide faaliyet göstermeyi tercih edeceklerdir (Schneider, 2000: 21,Schneider, et., al., 2000: 87-88, Schneider, et., al., 2004: 20-21).
Yeni Zelanda ekonomisi için gerçekleştirilen ampirik çalışmada hükümetin büyüklüğü arttıkça kayıtdışı ekonominin de arttığı sonucuna ulaşılmıştır (Giles, 1998).Çeşitli çalışmalarda, kamu harcamalarının gayri safi yurtiçi hasıladaki payı arttıkça kayıtdışı ekonominin büyüklüğünün arttığı sonucuna ulaşmışlardır. Diğer taraftan, kamu harcamalarının mutlaka israfa neden olacağını peşinen kabul eden yaklaşımın yerine, söz konusu harcamaların Gelir ve Vergi Dairesinin yapısını geliştirmek ve kamu mal ve hizmetlerinin kalitesini arttırmak amacıyla da kullanılabileceği düşünülürse kamu harcamalarının artmasının kayıtdışı ekonomiyi azaltacağı söylenebilir. Kayıtdışı ekonomi-kamu harcamaları arasındaki ilişkide 1999-2007 döneminde ekonomi-kamu harcamaları arttıkça kayıtdışı ekonomi azalmaktadır (Schneider, et., al., 2010: 18-32; Macias, 2008: 11-13; Torgler, 2007: 15-23).
5.3 Türkiye Tecrübeleri
Türkiye’de, sosyal bilincin doğru bir şekilde gelişmesinin önündeki en önemli engellerden biri kronikleşmiş bir sorun olan kamu yönetiminde şeffaflığın sağlanamaması ve takiben vatandaşlarla devlet arasında bir güven eksikliğinin var olmasıdır. Devlet ile vatandaş arasındaki bu sorunlu ilişkiyi TESEV tarafından 2001 yılında sonuçları yayınlanan bir saha araştırması gözler önüne sermektedir. Türkiye genelinin kamu kurumlarına duyduğu güven son derece zayıf, kamu kurumlarının verdiği hizmetlerden aldığı memnuniyet de son derece düşüktür. Var olan güven eksikliği nedeniyle vatandaşların kafalarında
vergi gelirlerinin hükümetler tarafından ne şekilde kullanıldığına dair soru işaretleri bulunmaktadır. Ödenen vergilerin vatandaşlara kamusal hizmet olarak dönmediği düşüncesinin baskın olması sonucunda vergi kaçırmak, devlete ödendiği takdirde atıl olacak bir paranın vatandaşın kendi cebinde kalması olarak algılanmaktadır. Toplumdaki genel kanının bu doğrultuda olması sonucunda ise vergi ödemeyen bir kişiye çevre baskısı uygulanamamakta ve çevre baskısı kalktığı oranda ters ahlaki eğilim güç kazanmaktadır. Bu durum beraberinde devletin saygınlığına gölge düşürmekte, devletin uygulamaya koyduğu kuralar ihlal edilmekte ve/veya yok sayılmaktadır (Karatay, 2009: 91).
Kayıtdışı ekonomi, uzun bir dönem boyunca, devlet gelirlerinde meydana getirdiği azalmaya vurgu yapılarak değerlendirilmiş, konuya harcama tarafından pek fazla bakılmamıştır. Ancak; vergi yükümlüsünün de ödediği vergi karşılığı kamu hizmeti satın alan bir tüketici olarak ele alınması, toplanan vergilerin nereye nasıl harcandığı konusunda bilgilendirilmesi hususunu ortaya koyar (Şengül, 1997: 12-16).
Siyasal sürecin mutlaka “devlet başarısızlığı” ile sonuçlanmayacağını kabul eden ikinci görüşe göre, artan kamu harcamalarıyla, artan kurumsal kapasite (etkin Gelir ve Vergi Dairesi ve etkin kurumlar) ile kamusal mal ve hizmetler, bireyleri kayıt içinde kalarak kamusal mal ve hizmetlerden yararlanmaya teşvik edecektir. (Yendi,2011: 71)
Ekonomik faaliyetlerin kayıt altına alınabilmesi için idari düzenlemelerin yanında devletin saygınlığının da kazandırılması gerekir. Bunun için, devletin saygınlığını ortadan kaldıran yolsuzluk ve kayırmacılık gibi olayların üzerine ciddiyetle gidilmeli ve yükümlülere, ödedikleri vergilerin kendilerine yol, köprü, okul ve hastane olarak tekrar döneceğine inandırılmalıdır. Kamu harcamalarının yerinde ve verimli alanlara yapılması vergi ödeyenlerin devlete karşı saygınlığını ve bağlılığını arttırır. Dolayısıyla yükümlülerin vergi ahlakı ve bilinci artmış olur. Yükümlülerin vergi bilinci ve ahlakının artırılması kayıtdışı ekonominin küçültülmesine katkı sağlayacaktır (Sarılı, 2012: 16).
Devlet bütçesi, kamu kesimin harcama ve gelirlerini gösteren bir bilanço ya da gelir gider tablosu olmasının ötesinde, ekonomik yapının merkezinde yer alan ve ekonomik kararları doğrudan etkileyen bir özelliğe sahiptir. Belirli bir dönemde uygulanacak olan maliye politikalarının ana hatları bütçede ortaya çıkar. Gelişmiş ve Türkiye benzeri gelişmekte olan ülkelerde devlet, bütçe aracılığıyla milli gelirin yaklaşık olarak yarısını doğrudan kontrol etmektedir. Teorik olarak kamu hizmetleri bütün topluma yönelir ve belirli ölçütler çerçevesinde kişi ve kurumlar bu hizmetleri finanse etmek üzere vergi öderler. Hizmetler ilke olarak bütün topluma sunulduğu halde belirli kesimler daha fazla yararlanmakta; vergi, değişik toplum kesimlerine farklı ölçülerde yük getirebilmektedir. Her yıl iki ay boyunca gündemde kalan bütçe tartışmaları bu yüzden siyasal tartışmaların en çarpıcı olanlarından birisidir. Ancak, mevcut istatistiklerin yeterli bilgiyi üretememesi nedeniyle vergi ve kamu harcamalarına ilişkin tartışmalar, özellikle vatandaşı ilgilendiren yönüyle sağlıklı yapılamamaktadır.Vatandaşın kamu kaynaklarının demokratik denetimine katkıda bulunmasını imkansız hale getirmektedir. Vatandaşın ne kadar vergi ödediğini ve bunun karşılığında kamu hizmetlerinden ne kadar yararlandığını ve genel olarak yapılan harcamaların yapısının kayıtdışılığı önlemede önemli işlevleri vardır (Pınar, 2005: 48).
5.4 KKTC Politikaları, Yasal ve Kurumsal Düzenleme Önerileri
Kayıtdışı ekonominin kayda alınmasında çeşitli araçlar kullanılarak kamu gelirlerinin geliştirilmesi çabalarının başarıya ulaşması ve mücadeledeki başarı ölçüsünde geliştirilen gelirlerin toplumun beklentisi olan alanlara ve tasarruf ilkeleri içerisinde harcanması ve bunun bireylere anlatılması gerekmektedir. Bu yapılmadan kayıtdışı ekonomi ile mücadelede ciddi bir başarı kazanabilmek oldukça zordur.
5.4.1 Politikalar
Kamu harcamalarının yapıldığı alanlar ve harcama yöntemleri ile kontrolü büyük önem taşımaktadır. Halk arasında vergi kaçırmanın sebepleri olarak verilen cevaplar arasında vergilerin kendilerine geri dönmediği ve adil olmadığı düşüncesi ön plana çıkmaktadır. Bu yüzden hükümetlerin toplanan vergilerin nereden geldiğini ve nasıl harcandığını halk ile şeffaf bir şekilde paylaşması gerekmektedir. Hükümetlerin üst kademelerinin yaptığı yurt dışı gezi ve lüks makam arabaları gibi harcamalarının halkın direk dikkatini çektiği dikkate alınarak bu tür harcamaların en aza indirgenmesi gerekmektedir. Halkı bireysel ilgilendiren altyapı, eğitim, sağlık ve temizlik gibi kamu harcamalarının en ön plana çıkarılması ve bunların ayırımcılık yapılmadan tüm halkın faydalanacağı şekilde uygulanması bu anlamda yapılabilecek en önemli değişiklikler arasında yer almalıdır. Bu bağlamda vergilerden elde edilen gelirlerin hangi alanlarda harcandığının görsel ve yazılı medyada sürekli paylaşılması gerekmektedir.
Şeffaflık ve hesap verebilirliğin toplum bilincine çıkartılması: Kamu harcamalarının net olarak izlenebilir olması gerekmektedir. Bilgilendirmeye yönelik olarak basın yayın organları, basın açıklamaları, konferanslar ve web ortamında yayınlar gibi araçlar etkin olarak kullanılmalıdır. Kamuda yapılan harcamaların etkin ve verimli kullanıldığını vergi yükümlülerine gösterecek, vergi bilinci ve uyumu sağlayacak sistemlerin oluşturulması gerekmektedir.
Grafik 5.1 Kayıtdışılığa Karşı Alınması Gereken Önlemler
Kaynak: Kayıtdışı Ekonomi ile Mücadele Projesi, Kamu Çalışanları Anketi (2012). Kamu harcamalarında fayda maliyet analiz çalışmalarının hayata geçirilmesi:
Yapılacak harcamaların yaratacağı fayda ve faydalanacak kesimlere yönelik düzenli ve sürekli çalışmalar yürütülmelidir.
Kamu harcama politikalarının esaslarının belirlenmesinde yükümlü ve mesleki örgüt temsilcilerinin görüşlerinin alınması: Harcama politikalarının belirlenmesinin
öncesinde toplumun farklı kesimlerinin görüş ve değerlendirmelerinin alınması büyük önem taşımaktadır.
Ödenen vergilerin bireylere kamusal hizmet olarak dönmediğine yönelik düşüncenin ortadan kaldırılması: Öncelikle böyle bir düşüncenin oluşmasına neden olan unsurlar
ortadan kaldırılmalıdır. Ardından bireylere basın organları, konferans ve paneller vasıtasıyla bilgilendirmeler yapılmalıdır.
Kamu çalışanlarına yönelik yapılan ankette; ankete katılanların %85’i Devletin yaptığı harcamaları göz önüne aldığında vergi gelirlerinin verimli kullanılmadığını, %84’ü ödediği verginin karşılığını devletin sağladığı altyapı, eğitim, sağlık vb. hizmetlerle alamadığını düşünmekte, %63’ü ise vergi sistemi ve devlet harcamalarını bir arada değerlendirdiğinde vergi kaçırmayı anlaşılabilir bulduklarını belirtmişlerdir. Diğer yandan, kamu harcamalarının %44 oranıyla en çok yatırımlara yönelik kullanılmasını beklendiği ifade edilmiştir.
Grafik 5.2 Vergilerin Kullanılması Gereken Alanlar
Kaynak: Kayıtdışı Ekonomi ile Mücadele Projesi, Kamu Çalışanları Anketi (2012). Sosyal yardımların objektif kriterler ile kullandırılması: Sosyal yardımlar ve diğer
yardım ve katkılar objektif kriterler esas alınarak uygulanmalıdır. Söz konusu katkıların ilgili kurumlar tarafından doğrudan kullandırılması ve özellikle Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar vasıtasıyla kullandırılan bu tür transfer (karşılıksız) harcamalarının sonlandırılması gerekmektedir.
Kamu ihaleleri ve alımlarının yürütülmesinde, vergi ve sosyal güvenlik primi yatırımlarının ilişkilendirilmesi: İhaleye katılacak işletmelerin vergi ve sosyal güvenlik
borçları kontrol edilmeli ve ihalenin alınmasının ardından ihaleye konu mal ve hizmetin yerine getirilmesi sürecinde de söz konusu kamu yükümlülüklerinin yerine getirilmesi yakın takibe alınmalıdır.
Usulsüzlük veya ihmal nedeniyle oluşan kamu zararlarının karşılanması: Kamuda
yükümlülük oluşmasına neden olan görevlilere uygulanacak ceza ve yaptırımların ağırlaştırılması ve hiçbir istisnaya imkan vermeyecek şekilde bireylerin kamuda
oluşturdukları zararların tazmini ve yasada belirlenmiş diğer müeyyidelerin zaman kaybına neden olmayacak şekilde uygulanması sağlanmalıdır.
Kamuda her ne ad altında olursa olsun yapılan tüm ödemelerin ortak veri tabanı üzerinden izlenmesi: Devlet bütçesinde, analitik bütçe ve tahakkuk esaslı muhasebe
uygulamaları ile izleme yapılabilmekte ise de kamunun diğer kurumlarında benzer uygulamaların tam olarak yerine getirildiğini söylemek mümkün değildir. Ortak veri tabanının oluşturulmasına yönelik olarak ivedi düzenleme ihtiyacı ortada durmaktadır.
İç ve dış mali kontrol uygulamalarının yürütülmesi: Kamu kaynaklarının belirlenmiş
amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanıldığının iç ve dış kontrol mekanizmaları ile yürütülmesi gerekmektedir. Dış kontrol Sayıştay tarafından yürütülmekte olup kamunun tüm kesimlerine dönük kontrollerin zamanında kontrolleri gerçekleştirememektedir. Sayıştay personel yönünden de desteklenerek düzenli kontrollerini zamanında yerine getirmesinin yanı sıra performans denetimi uygulamalarını da hayata geçirmelidir. Diğer yandan iç kontrol mekanizması devlette belli bir ölçüde ve daha çok bütçe ödeneklerine ve mevzuata uygunluk kontrolü şeklinde olup, harcamanın etkili, ekonomik ve verimli yapıldığına yönelik bir kontrol söz konusu değildir. Gerçek anlamda iç kontrol mekanizmalarının hayata geçebilmesi için yasal düzenleme ihtiyacı söz konusudur.
Vergi harcamalarının kamu harcamaları içerisinde yer alması: Teşvik, indirim gibi
düzenlemeler ile uğranılan kayıpların, vergi iadeleri gibi vergi harcamaları olarak bütçede yer alması gerekmektedir. Diğer yandan, vergi harcamalarının düzenli olarak takip edilmesinde ve bu başlık altındaki kamu harcamalarında kontrolün sağlanabilmesi amacıyla teşvik düzenlemelerinin tek bir yasa altında, ölçülebilir ve takip edilebilir ve kamu kaynaklarının israfına yol açmayacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.
5.4.2 Yasal Düzenlemeler
Kamu İhale Yasası’nın çıkartılması KKTC’de uzunca bir süredir gündemde olmasına rağmen hayata geçememektedir. Halen Bakanlar Kurulu’nun çıkardığı bir tüzükle, Bakanlar Kuruluna ve Maliye Bakanına ihaleye tabi mal ve hizmet alımlarında çok geniş yetkiler verilmesi ve bu iki makamın İhaleye tabi konularda doğrudan karar alır durumda bulunması ihalelere ve dolayısıyla Devlete olan inancının sorgulanmasına neden olmaktadır. En kısa sürede uluslararası standartlara uygun bir İhale Yasası hayata geçirilmelidir.
İç kontrole yönelik ya özel bir yasa ile düzenleme veya kamu mali yönetimi ile iç kontrolü birlikte düzenleyen bir yasanın çıkarılması ihtiyacı ortada durmaktadır.
5.4.3 Kurumsal Düzenlemeler
Kamu İhale Yasası ile birlikte tarafsız davranabilecek bir Kamu İhale Kurumu’nda oluşturulması gerekmektedir.
İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini
değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla sürdürülecek bir faaliyet olacaktır. Denetim yolu, harcamacı kurumlara aynı zamanda danışmanlık faaliyeti de sağlayacak şekilde yapılandırılmalıdır. İç denetim ile idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde gerçekleştirilir. Uygulamaları sürekli ve sistematik bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak yürütülmelidir.