Hallan Çemi Tepesi

Ao abordarem os principais conceitos dos termos de governo, governança e governabilidade metropolitana, os autores apresentam também os recorrentes entraves impostos a essas práticas. Verifica-se, portanto, que é comum entre os autores a identificação de limitações quanto à governabilidade em cenário metropolitano, no que tange à: fragmentação institucional, que demanda ações cooperativas entre municípios, governo estadual e federal; complexidade dos problemas que organizam demandas e devem ser tratados no âmbito regional; inexistência de autoridades ou lideranças políticas capazes de articular agendas comuns; inexistência de legislativos municipais na formulação de políticas e edição de leis; e insuficiência de recursos.

Já quanto à boa governança metropolitana, os autores destacam as limitações impostas pela falta de participação da sociedade civil; as características e fragilidades dos arranjos institucionais adotados; e a geração de relações colaborativas sem a imposição entre os municípios, diante das suas diferentes realidades fiscais, político-partidárias e administrativas.

Sendo assim, a partir do estudo da literatura, foi possível identificar os principais fatores reconhecidos como favoráveis à governança e governabilidade em regiões metropolitanas. Desta forma, reconheceu-se como necessária a breve descrição e apresentação dos principais argumentos trazidos para cada fator e as suas implicações para as ações metropolitanas. São apresentados a seguir os oito fatores identificados:

Cooperação entre os atores governamentais

Com a Constituição de 1988 “admitiu-se que cada município tem de se integrar com os outros municípios e também com o próprio Estado, para decidir sobre questões regionais” (ALVES, 2001, p. 123). Desta forma, a cooperação entre diferentes atores mostrou-se necessária em questões específicas que extrapolam principalmente as fronteiras territoriais. Como afirma Garson (2009) a cooperação entre os atores governamentais também favorece a redução de desigualdades entre governos locais e a promoção de eficiência econômica nas políticas implementadas.

No entanto, como acrescenta Klink (2009), para garantir a cooperação, em primeiro lugar deve-se “superar a cultura do jogo de soma zero” que se exprime no entendimento de que o ganho de um resulta em prejuízos para o outro, ocasionando um ciclo competitivo e predatório, não favorecendo a atuação cooperada e consequentemente, o coletivo da região metropolitana. Diante de diferentes problemas complexos que vão além dos limites administrativos dos municípios, como transporte, uso e ocupação do solo, segurança pública, resíduos sólidos, saneamento e abastecimento, é imprescindível que as ações cooperadas façam parte da agenda estratégica dos governos municipais e estaduais. (KLINK, 2009). Mas, como aponta Brandão (2008), o principal desafio enfrentado no âmbito metropolitano é “possibilitar a cooperação sem que esse processo leve a relações assimétricas e à imposição de interesses de uns sobre os outros” (BRANDÃO, 2008, p. 149).

Inexistência de polarização entre os municípios

Diante da complexidade e variedade dos arranjos adotados e constatada a dificuldade de garantir a cooperação dos atores governamentais envolvidos no cenário metropolitano, faz-se necessário atentar a aspectos relacionados à “hierarquia” ou polarização estabelecida na relação “horizontal” entre os municípios. Para Spink, Teixeira e Clemente (2009), na maioria das regiões metropolitanas criadas, há um município central, de maiores dimensões e que estabelece uma relação política dominante com os demais. Como os próprios autores explicitam, isso pode ser verificado até na própria nomenclatura atribuída à região metropolitana quando se refere, em seu título, ao município polarizador (por exemplo: Região Metropolitana de São Paulo). Segundo os autores, não se pretende atribuir o nome

dado à região metropolitana como fator de fracasso dessa experiência, mas ressaltar que “num país com tradições municipalistas, sugerir que um único município poderia dar a identidade de uma região, certamente não foi e talvez continue não sendo necessariamente um incentivo à cooperação” (SPINK, TEIXEIRA & CLEMENTE, 2009, p. 459).

Ainda assim, vale lembrar que apesar de a CF/88 atribuir a autonomia administrativa e política aos municípios brasileiros, as diferentes realidades fiscais, político- partidárias e administrativas traduzem uma heterogeneidade no território que prejudica os relacionamentos colaborativos, e favorece a imposição de agendas de um município sobre os demais (MCGEE, 2010; GARSON, 2009; SPINK, TEIXEIRA & CLEMENTE, 2009).

Envolvimento dos legislativos municipais

Para Alves (2001, p. 124) se consideramos o nível regional e metropolitano como um quarto nível de poder, seria imprescindível a existência de uma casa legislativa capaz de “estabelecer leis próprias da vida regional”. No entanto, o próprio autor considera que a instituição de um quarto poder seria um “problema gravíssimo, do ponto de vista das relações entre a região e o Estado”. Mas, ainda sobre esta questão, o autor problematiza, sendo a região metropolitana uma “entidade administrativa”, se é realmente possível prover serviços públicos de interesse regional, uma vez que se está sujeito aos legislativos municipais ou aos interesses dos deputados estaduais em se engajar no projeto metropolitano.

Em contrapartida, o autor apresenta um caso ilustrativo sobre políticas de uso do solo, evidenciando que “os municípios não podem, mesmo que sejam autônomos dentro de sua própria dimensão institucional, ter competência para regrar nada na esfera regional” (ALVES, 2001, p. 125).

Como reconhece Gouvêa (2005), um dos pilares para a boa governança se deve ao envolvimento dos legislativos municipais e a sua capacidade de editar leis para equacionar os conflitos regionais. É, portanto, reconhecida a necessidade de amadurecimento e entendimento que o impacto da atuação legislativa traz para a temática metropolitana.

Participação e validação da sociedade civil

Para Rolnik e Somekh (2000) além da atenção ao modelo de gestão e inexistência de hierarquia entre os atores, é necessária a participação e envolvimento da sociedade civil nas representações regionais. No entanto, como ressalta Azevedo & Mares Guia (1999) é verificada uma dificuldade de mobilização da sociedade civil, caracterizada inicialmente pela “elevada complexidade técnica da matéria” (1999, p. 16) e também pela falta de espaços de mobilização.

Mesmo diante da limitação colocada, Rojas (2008, p. 7) reconhece que “a boa governança em áreas metropolitanas é sempre resultado de um processo político complexo, no qual os cidadãos metropolitanos primeiro ganham voz, a seguir representação e, gradualmente, desenvolvem capacidade institucional e fiscal para prestar serviços e resolver problemas metropolitanos”. Desta forma, Garson (2009) enfatiza que para garantir a boa governança nas regiões metropolitanas, é necessário fomentar a participação da sociedade civil. Para a autora, a governança está além do “governo”, pois ela envolve a sociedade civil e se forma a partir dela.

Existência do arranjo institucional

Klink (2009) considera que o “fetiche da institucionalização” se dá pela busca de solução dos problemas de cooperação por meio de arranjos institucionais robustos, e com delimitações funcionais. O autor ainda verifica que os arranjos institucionais adotados atualmente não respondem satisfatoriamente às demandas metropolitanas e que há nesse cenário um verdadeiro paradoxo, pois ao mesmo tempo em que as regiões metropolitanas assumem papel estratégico na agenda de políticas públicas, elas não desenvolvem instituições capazes de prover soluções aos problemas metropolitanos.

No entanto, observam-se também experiências como o Consórcio do Grande ABC, que, consagrado pela flexibilidade e informalidade de atuação, gera avanços em projetos para a resolução dos problemas regionais, e teve suas limitações diagnosticadas justamente pela ausência de respaldo institucional. Como descreve Maricato (apud KLINK, 2009, p. 222) sobre o Consórcio do Grande ABC “a ausência de um respaldo institucional fez com que não houvesse nenhuma garantia de que os compromissos e os recursos financeiros – necessários para implementação dos acordos – fossem conseguidos”.

Em outras tentativas pelo mundo, a França buscou, no ano de 2008, a tentativa de cooperação metropolitana a partir de um projeto de desenvolvimento, chegando a criar uma Secretaria de Estado para o desenvolvimento. Porém, como relata Lefévre (2009, p. 301): “Nem por isso, além de uma retórica forte, as ações concretas acontecem, o Estado não financiou cooperações metropolitanas, e suas políticas continuam a não ter como alvo as metrópoles.” O autor ainda acrescenta que em países europeus como Itália, Espanha, Alemanha e Holanda, as ideias relativas a metropolização e as inúmeras tentativas e esforços empreendidos não geraram nenhum resultado concreto, e por vezes nem saíram do papel. Lefévre (2009) considera que se o Estado também não garante à metrópole uma base política, administrativa e financeira, é porque ela configura “contrapoderes potenciais” a sua autoridade no âmbito nacional. No entanto, o próprio autor reconhece que “as alianças institucionais entre as coletividades locais são particularmente importantes para que certas políticas mudem de escala, para que estratégias comuns de desenvolvimento sejam executadas, para que a promoção da área metropolitana seja eficaz” (LEFÉVRE, 2009, p. 307).

Garson (2009) considera que o número excessivo de municípios pertencentes às regiões metropolitanas brasileiras pode se configurar como um desafio à parte para a cooperação voluntária. Isso porque, como fundamenta Olson (1965 apud GARSON, 2009), em pequenos grupos é mais fácil o desenvolvimento de ação coletiva voluntária, pois o custo de transação, que envolve o monitoramento e obrigação de cumprir os acordos, é menor. No caso de grupos maiores, o autor afirma que deve haver incentivos ou mecanismos de coerção que garantam essa atuação coletiva e que não fragilizem essa relação. Desta forma, considera que os governos federais e estaduais devem assumir o papel de coordenação destas relações, trazendo os mecanismos de incentivo ou coerção necessários para garantir o envolvimento dos governos locais.

Porém, em outra vertente abordada por Rolnik e Somekh (2000, p. 89), considera-se que mesmo a “construção de uma institucionalidade metropolitana não pode invalidar as formas de articulação e associações supramunicipais existentes. Pelo contrário, como não se trata de reconstruir uma entidade tecnocrática abstrata, as articulações políticas e técnicas estabelecidas devem ser respeitadas, valorizadas e incorporadas”.

Assunto organizador das demandas da região metropolitana

Os autores Azevedo & Mares Guia (1999) ressaltam que algumas constituições estaduais agregaram a definição de “funções de interesse comum” em seus textos, dando destaque em serviços públicos cuja prestação e bom resultado extrapolam as fronteiras territoriais.

Para Lefévre (2009) algumas políticas públicas fazem sentido somente no âmbito metropolitano. Isso é o que também afirmam Spink, Teixeira e Clemente (2009) ao considerarem que algumas responsabilidades são atribuídas e só fazem sentido se forem tratadas no âmbito regional, com destaque para as áreas de transporte público, controle de poluição, água e esgoto, desenvolvimento regional, resíduos sólidos, etc.

Tabela 1: Funções cumpridas ou coordenadas por arranjos institucionais metropolitanos Zona Metropolitana Desarrollo económico Transporte Planificación estratégica y uso del suelo Medio ambiente Servicios sociales

Cultura Polícia Géstion de desastres Portland X X X X GLA Londres X X X X X X X X MDA Índia X X X X X MDA Manila X X X X X Caracas X X X X X X Quito X X X X X Bogotá X Bolonia X X X X Marsella X X X X X X X São Paulo X X Buenos Aires X X Santiago

O estudo realizado por Klink (2005), que apresenta as funções cumpridas ou coordenadas por diferentes unidades metropolitanas pelo mundo demonstra a atenção para algumas áreas citadas pelos autores anteriormente.

Destacam-se no estudo a atenção aos assuntos relacionados a desenvolvimento econômico, transporte, planejamento estratégico e uso do solo, meio ambiente, serviços sociais, segurança pública, cultura e gestão pública. Nesse sentido, observa-se que, apesar de existirem assuntos que demandam atuações cooperadas, há poucas soluções buscadas nessas áreas. Como reconhece Gouvêa (2005), esse fato compromete a governabilidade no território, pois fragiliza a capacidade dos governos em diagnosticar os problemas e demandas regionais e propor ações visando solucioná-los.

Recursos e fontes de financiamento

Diante das desigualdades na distribuição dos orçamentos com critério “per capita” entre os municípios, oriundas da lógica de transferência constitucional e capacidade de arrecadação dos mesmos, é legitimo o entendimento de que um dos principais fatores limitadores dos projetos e políticas metropolitanas é a existência de recursos (SPINK, TEIXEIRA & CLEMENTE, 2009). Além disso, como afirma Gouvêa (2005), a capacidade de mobilizar recursos também favorece a governabilidade, pois se configura como viabilizadora das ações e respostas frente aos problemas regionais.

Isso é também o que constatam os autores Spink, Teixeira & Clemente (2009) ao afirmar que em situação de “ausência de um fundo estadual específico para o nível metropolitano, existem poucos incentivos para que os municípios com maior orçamento per capita transfiram recursos para os de menor capacidade de investimento” (SPINK, TEIXEIRA & CLEMENTE, 2009, p. 469).

Essa argumentação é válida, pois a estratégia de cooperação não se configura na redistribuição de riquezas entre os municípios, mas sim na solução conjunta dos problemas regionais. Quando há a aprovação de uma política metropolitana entre os municípios, entende-se por parte desses atores que todos os recursos aplicados serão destinados para a resolução de seus problemas, que diante da complexidade setorial da política, só podem ser resolvidos regionalmente.

Existência de liderança política

O papel da liderança, “além de ser inovador e ativo frente a novas questões e problemáticas, deve influenciar também para a articulação e agregação de interesse em prol da boa governança”. Além disso, considera-se que o líder deve ter:

(...) capacidade de introduzir adaptações capazes de restaurar e promover os interesses e valores fundamentais da sociedade ou da organização em questão, em circunstâncias nas quais existe uma grande divergência entre o estado atual e o estado desejado do meio (MPOG, 2002, p. 13).

Reconhece-se, portanto, que a capacidade de liderança do governo favorece a governabilidade, pois ela é capaz de organizar e orientar as ações, estabelecendo prioridades (GOUVÊA, 2005). Se não há liderança política, como afirma Garson (2009), o problema metropolitano é agravado, pois a falta de autoridade e de orientação das ações fragiliza a pactuação de diferentes interesses em um cenário reconhecidamente conflitivo.

Surge na literatura outro nome também dado a essa liderança: o de empreendedores políticos (CALDAS, 2007). Esse termo identifica que o líder, além de representante, responsivo e accountable, investe tempo, reputação e energia para viabilizar a articulação e cooperação entre os diferentes atores em suas regiões metropolitanas. Segundo a caracterização de Kingdon (apud CALDAS, 2007) o empreendedor político geralmente está situado em altos cargos – por exemplo, no executivo, em assessorias parlamentares, em partidos políticos, na burocracia estatal, entre outros.

Com o objetivo de reunir os principais argumentos trazidos pelos autores quanto às implicações dos fatores identificados para a governança e governabilidade em regiões metropolitanas, estruturou-se a tabela resumo a seguir:

Tabela 2: Resumo do capítulo com descrição básica dos fatores

Fatores Principais Argumentos Principais Autores

Cooperação entre os atores

governamentais

A cooperação é necessária para a resolução de problemas que extrapolam fronteiras territoriais. Deve superar o “jogo de soma zero”. Deve garantir que as relações não sejam assimétricas e com imposição de interesses. A cooperação pode reduzir a desigualdade entre governos locais e favorecer a eficiência econômica. Alves, 2001; Klink, 2009; Brandão, 2008; Garson, 2009 Inexistência de polarização entre os municípios

A polarização numa relação horizontal entre municípios pode sugerir relações políticas dominantes, que em cenário de municipalismo autônomo não favorecem a ação coletiva e cooperada.

Spink, Teixeira & Clemente (2009)

Envolvimento dos legislativos municipais

A atuação legislativa nas áreas metropolitanas está sujeita aos legislativos municipais ou aos interesses dos deputados estaduais em se engajar no projeto metropolitano. Além de comprometer as políticas de interesse regional, deixa ao executivo a função essencial de proposição de políticas públicas.

Alves (2001)

Participação e validação da sociedade civil

A boa governança em regiões metropolitanas depende também do envolvimento e participação da sociedade civil. O direito do cidadão à voz deve ser preservado na democracia, mesmo diante de uma representação indireta dos executivos municipais, como é no espaço metropolitano.

Rolnik & Somekh (2000); Azevedo & Mares Guia (1999); Rojas (2008); Garson (2009). Existência do arranjo institucional

Os arranjos institucionais atuais não respondem satisfatoriamente às demandas metropolitanas. Mas ainda deve-se uma atenção às alianças e alternativas institucionais, pois elas favorecem que políticas importantes mudem de escala e passem a ser mais eficazes.

Klink (2009); Lefévre (2009); Rolnik & Somekh, (2000)

Assunto organizador das demandas da região metropolitana

Algumas políticas têm como característica a necessidade de atuação coletiva, e somente desta forma elas serão efetivas, pois extrapolam as fronteiras municipais, como exemplo: saneamento básico, resíduos sólidos, segurança pública, transporte.

Azevedo & Mares Guia (1999); Lefévre (2009); Spink, Teixeira & Clemente (2009); Klink (2005)

Recursos e fontes de financiamento

A inexistência de recursos e fontes de financiamento é reconhecida como um dos principais fatores limitantes de políticas e ações metropolitanas.

Spink, Teixeira & Clemente (2009); Garson (2009).

Fatores Principais Argumentos Principais Autores

Existência de liderança política

Os líderes, ou também empreendedores políticos, possibilitam a ação coletiva dos governos locais, pois são fundamentais no papel de articulação e cooperação.

Garson (2009); Caldas (2007); Machado (2009) Fonte: Elaborado pela autora a partir da literatura estudada.

CAPÍTULO

3

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CARACTERIZAÇÃO

DA

REGIÃO