Hükümet Biçimleri

Conforme se pôde observar, as decisões sobre o conteúdo e a forma da regulamentação estatal do segmento de assistência médica suplementar foram resultado de negociações e acordos entre os representantes de diversos interesses envolvidos. Um dos aspectos polêmicos dessa regulamentação se refere à definição do órgão responsável pela mesma, ou seja, se o Ministério da Fazenda ou o Ministério da Saúde.

A Lei n. 9.656/98 definiu o Ministério da Fazenda (SUSEP/CNSP) como órgão governamental responsável. Criou também a Câmara de Saúde Suplementar que é uma instância colegiada. Esta forma colegiada denota a opção pelo modelo regulatório do tripartismo. Esse modelo “manifesta-se nos organismos colegiados com funções regulatórias que incorporam representantes de empresas, profissionais de saúde e usuários” (RIBEIRO et al., 2000, p.74).

Pode-se verificar que a Lei n. 9.656/98 não previu a criação da agência reguladora ANS, tendo esta sido criada por meio da edição de MP, conforme examinado na sessão anterior. De acordo com Ribeiro et al. (2000), a opção de regulação por meio de agências independentes segue, no entanto, tendências internacionais. Estas tendências têm norteado a experiência brasileira com a regulação de mercados, como foi o caso da criação da ANEEL, ANATEL e ANVISA.

A adoção de políticas públicas regulatórias e do modelo de agências reguladoras está associada aos processos de privatização dos monopólios estatais brasileiros da década de 90. A característica central dessa reforma regulatória é a delegação de expressivo poder decisório

a agências independentes para o controle das empresas que prestam serviços que são considerados de utilidade pública (RIGOLON, 1997; MAJONE, 1999; COSTA et al., 2000).

No presente estudo, entende-se a regulação como um

conjunto diversificado de instrumentos por meio dos quais os governos definem regras de conduta das empresas e dos cidadãos. As atividades regulatórias incluem leis, portarias, regulamentos formais e regras informais emanadas de todas as instâncias de governo e decisões tomadas por organismos não-governamentais ou de auto-regulação para os quais o governo delega status regulatório (COSTA et al.., 2000, p.194).

A ANS foi criada na forma de autarquia especial como as demais agências reguladoras. Tem como objetivo regular o segmento de assistência médica suplementar, nos termos da Lei n. 9656/98, e propor políticas e diretrizes ao Conselho Nacional de Saúde Suplementar – CONSU. Conta com diretoria colegiada, procuradoria, corregedoria, ouvidoria, Câmara de Saúde Suplementar. A nomeação da Diretoria é pelo Presidente da República. Quanto ao grau de insulamento, é proibido vínculo a agentes representativos do setor; o mandato é de três anos, admitido-se uma única recondução. As receitas da ANS são advindas do orçamento geral da União, da taxa de saúde suplementar, multas etc. A agência mantém contrato de gestão com o Ministério da Saúde e o descumprimento do mesmo implica a exoneração do Diretor-Presidente (ANS, 2000).

Costa et al. (2000) consideram que o contrato de gestão da ANS tem efeitos sobre a atuação da diretoria colegiada, na medida em que apresenta a cláusula de exoneração. Dessa forma, ao contrário das outras agências dos setores de infra-estrutura, é possível que exista maior interação com o Ministério da Saúde, instância supervisora. Este fator compromete a independência da ANS?

As tendências mundiais preconizam agências reguladoras independentes e especializadas, havendo “dois quesitos para uma regulação eficiente: a) a independência da agência reguladora; e b) os instrumentos adotados para incentivar a eficiência produtiva e alocativa” (RIGOLON, 1997, p.130).

No QUADRO 2, encontra-se um resumo de objetivos e instrumentos utilizados na regulação. Cabe ressaltar que a importância atribuída aos objetivos depende do mercado que está sendo

regulado e pode variar com o tempo. Como exemplo, Rigolon (1997) cita o caso da combinação redução de custos e aumento de demanda que pode transformar um monopólio natural58 em um mercado competitivo.

QUADRO 2

Objetivos e instrumentos da regulação

Objetivos Instrumentos

Bem-estar do consumidor Eficiência produtiva e alocativa Universalização dos serviços Qualidade dos serviços Interconexão Segurança Proteção ambiental Tarifas Quantidades Entrada e saída Padrões de desempenho FONTE: RIGOLON, 1997, p.130.

Considerando-se que o Brasil não tem tradição e experiência em regulação do mercado de planos e seguros privados de saúde, a observância dos dois quesitos apontados é fundamental, caso seja objetivo da ANS a condução de uma regulação eficiente. Segundo Rigolon (1997, p.135) “uma regulação eficiente aumenta a credibilidade da reforma [...] e, conseqüentemente, a probabilidade de entrada do capital privado no setor”. No caso dessa reforma da saúde no Brasil, a particularidade é a abertura do mercado para o capital privado internacional, até então não permitida.

Abranches (1999b) identifica efeitos da regulação sobre as transações privadas que merecem destaque. Entendendo-se que regulação é controle e que esse controle acontece sobre relações transacionais, o autor considera que não há possibilidade de efeitos unilaterais. Sendo assim, quando o governo define padrões para um determinado produto, está forçando o consumidor a aceitar esse produto. Isso significa que, ao se restringir o que é vendido, restringe-se também o que é comprado. Dessa forma, regras para o mercado afetam tanto a oferta quanto a demanda. Para que o Estado intervenha

a ação regulatória deve estar cercada de cuidados, de regras de procedimento, que garantam a justiça (fairness) e a legitimidade das decisões, assim como o respeito a todas as partes envolvidas no processo e evitem privilegiar agentes ou firmas específicas (ABRANCHES, 1999b, p.24).

58 _{Monopólio natural é o “ mercado em que apenas um vendedor pode mais eficientemente produzir um bem; o}

processo produtivo envolve grandes custos fixos e custos variáveis relativamente pequenos; ele surge onde a demanda de mercado é pequena em relação às economias de escala” (RIGOLON, 1997, P.130).

A criação da ANS e sua atuação são muito recentes. No entanto, as organizações que operam no setor estão notadamente inseridas em um ambiente nacional de profundas transformações. Entende-se que a regulamentação estatal possa provocar significativas mudanças nesse cenário interno, dentre as quais ressalta-se a nova relação das empresas com o Estado, com a sociedade (usuários e potenciais usuários) e entre as próprias empresas do setor, em função da perspectiva de aumento da competitividade. É um novo contexto para o segmento de assistência médica suplementar.