Dünyada 1980’li yıllardan itibaren başta ekonomi ve teknoloji olmak üzere her alanda yaşanan hızlı değişimler işletmelerle birlikte kamu kurum ve kuruluşlarını da etkilemiştir.
Değişen ekonomik, teknolojik, siyasi ve sosyal koşullar vatandaşların devletten beklentilerinin de değişerek artmasına neden olmuştur. Vatandaşlar artık hizmetlerin zamanında, kaliteli ve hızlı olarak sunulmasını istemeye başlamıştır. Dünyada yaşanan bu gelişmeler Türk kamu yönetimi üzerinde değişme baskısı yaratmaya başlamıştır. Öte yandan, 1990’lı yıllara gelindiğinde ülkemizde ekonomide yaşanan krizlere bağlı olarak büyümenin gerçekleştirilememesi, hatta bazı dönemlerde küçülme yaşanması, yüksek enflasyon oranları, kapatılamayan ve büyüyen bütçe açıkları, yüksek işsizlik oranları, sık hükümet değişikliklerinin yarattığı günlük ve kısa vadeli karar alma alışkanlığı, bütçelemede yaşanan sorunlar, parlamentonun denetim fonksiyonunu yerine getirmemesi, mali kontrol ve dış denetim sisteminin etkili çalışamaması gibi sorunlar gündemde bulunmaktaydı. Bu süreçte Türk kamu yönetimi, bir yandan var olan yönetsel ve finansal çeşitli sorunlarla uğraşırken, diğer yandan değişen koşulara uyum sağlama baskısını hissetmeye başlamış ve kamu yönetiminde reform çalışmaları gündeme gelmiştir.
Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarının gerekçesinin ve uygulanacak yaklaşımların anlatıldığı Başbakanlık Raporunda yukarıda kısaca özetlenen sorunları ortadan kaldırmaya yönelik sekiz temel ilke belirlenmiştir. Bunlar; (1) ihtiyaçlara uygunluk, (2) katılımcılık ve çok ortaklılık, (3) halk odaklılık, (4) stratejik yönetime geçiş, (5) performansa dayanma, (6) denetimde etkililik, (7) etik kurallar ve insana güven ile (8) hizmetlerin yürütülmesinde yerindenliktir. Yeniden yapılanmada daha katılımcı, daha saydam, daha hesap verebilir ve insan hak ve özgürlüklerine saygılı bir kamu yönetimi hedeflenerek kamu hizmetlerinin adil, etkili, verimli, hızlı ve kaliteli sunumu amaçlanmıştır. Bu doğrultuda piyasa araçlarını kullanan, sivil toplum örgütlerine ve bireye geniş bir alan tanıyan, yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran, bilgi teknolojilerinden yararlanan, etkili çalışan, yatay örgüt yapılarını ve yetki devrini gerektiren, hesap verebilen, çalışanlarını güçlendiren ve yetkilendiren, katılımcı, stratejik yönetim anlayışına, performansa ve kaliteye dayanan bir yönetim kamu yönetimi reformlarına yön verecek ana unsurlar olarak belirlenmiştir. Kamu yönetiminde çerçevesi çizilen bu değişimi gerçekleştirmek amacıyla 2003 yılından itibaren pek çok kanun yürürlüğe konulmuştur. Bu kanunların en önemlilerinden birisi 24.12.2003
tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete (RG)’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK)’dur. Bu kanunla kamuda stratejik yönetim modeli uygulamaya konularak stratejik planlama kamu kuruluşları için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun tüm maddelerinin uygulanması 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu da stratejik planlamanın ilişkilendirildiği diğer kanunlardır.
Türk kamu yönetiminde stratejik planlama genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerini kapsamaktadır. Başka bir ifadeyle, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları, il özel idareleri ile nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyeler stratejik plan hazırlamak zorundadır.
Ayrıca, 15.07.2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayımlanan 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)’nin de stratejik plan hazırlaması gerekmektedir. Stratejik plan kanunda “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır.
Türk kamu yönetimi için öngörülen stratejik yönetim modelinin stratejik plan hazırlama, uygulama ile izleme ve değerlendirme süreçlerinin kapsadığı altı bileşenden oluştuğu söylenebilir. Bunlar; stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetimdir. İdareler katılımcı yöntemlerle beş yıllık stratejik planlarını hazırlamak zorundadır. Bu kapsamda geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmaları, amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptayarak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmeleri ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmaları gerekmektedir.
Stratejik yönetim modelinin ikinci bileşeni olan performans programı, beş yıllık olarak hazırlanan stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturmaktadır. Kamu idareleri stratejik planlarında belirledikleri amaç ve hedeflere dayanarak o yıl içinde ulaşmayı öngördükleri hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için gerçekleştirecekleri faaliyet ve projeleri, bunlara yönelik performans göstergelerini ve kaynak ihtiyaçlarını hesaplamaları gerekmektedir. Faaliyet ve projelere dayalı olarak kaynak ihtiyacı ayrıntılı olarak maliyetlendirildikten sonra, planın yıllık maliyeti, yani bütçe ortaya çıkmaktadır.
Faaliyet raporu, stratejik yönetim modelinin üçüncü bileşenidir. Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından her yıl performans programlarına dayalı olarak faaliyet raporları düzenlenmesi gerekmektedir. Kamu kurumlarının, stratejik plan ve performans programları uyarınca yürüttükleri faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumunu, meydana gelen sapmaların nedenlerini faaliyet raporlarında açıklamaları zorunludur. Faaliyet raporlarının stratejik planların izleme ve değerlendirme sonuçlarına dayalı olarak hazırlanması gerekmektedir.
Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili ve verimli kullanmak suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemidir ve iç denetimi de kapsamaktadır. İç denetim kurumun faaliyetlerini geliştirmek ve değere katmak amacıyla gerçekleştirilen bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık faaliyetidir.
Dış denetim ise, Sayıştay tarafından mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik denetimi ile performans denetimi olmak üzere iki şekilde gerçekleştirilmesi beklenen denetim faaliyetidir. Stratejik yönetim sürecinin tamamlayıcısı olan performans denetimi kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesidir.
Yukarıda kısaca açıklanan stratejik yönetim modeli Türk kamu yönetiminde pilot uygulamalar başlangıç alınacak olursa dokuz yıldır uygulanmaya çalışılmaktadır. Kamu idarelerinde planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma, uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve değerlendirme ile kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli biçimde elde etme ve kullanma, hesap verebilirlik ve mali saydamlık sağlamaya yönelik temel bir araç olarak benimsenen “stratejik yönetim modeli”nin kâğıt üzerindeki kurgusu oldukça mantıklı görünmektedir. Ancak Türk kamu yönetimindeki dokuz yıllık uygulamalar incelendiğinde zaman içinde bazı konularda gelişmeler sağlanmasına karşın hem makro hem de mikro boyutta pek çok sorunla karşılaşıldığı da yadsınamaz bir gerçektir.
Bu çerçevede Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) hazırlık çalışmaları kapsamında Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu kurulmuştur. Grubun kuruluş amacı, ülkemizde uygulanmakta olan stratejik yönetim sistemini tüm boyutlarıyla tartışmak, süreçte yaşanan sorunları belirlemek, sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesini sağlayacak çözüm önerileri geliştirmek ve bu bağlamda kısa ve uzun dönemli uygulama stratejileri oluşturulmasına yön verecek bir rapor hazırlamaktır. Grubun ilk toplantısına tartışma zemini oluşturmak amacıyla bu ön rapor hazırlanmıştır. Raporun hazırlık aşamasında mevzuat analizi, yüz yüze görüşme ve toplantı yöntemleri kullanılmıştır. Öncelikle başta 5018 sayılı KMYKK olmak üzere stratejik yönetim süreciyle ilgili kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey mevzuat üzerinde yoğun bir inceleme yapılmıştır. Mevzuatın tüm aktörlere yüklediği görevler ayrı ayrı belirlenmiştir. Bu süreçte kurumların internet siteleri detaylı olarak incelenmiştir.
Kalkınma Bakanlığı Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanı ve uzmanlarıyla toplantılar yapılmıştır. Ayrıca Sayıştay Başkan Yardımcısı, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol (BÜMKO) Genel Müdürlüğü Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanı ile yüz yüze görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Bu görüşmelerde önceden hazırlanmış yapılandırılmış görüşme formu kullanılmıştır. Zaman kısıtı nedeniyle yüz yüze görüşmelerin sayısı artırılamamıştır. Buradaki açığın çalışma grubu toplantılarında ve sürecin izleyen bölümlerinde kapatılacağı düşünülmektedir. Çalışma grubu toplantılarında belirlenecek sorunların ve geliştirilecek çözüm önerilerinin kamuda stratejik yönetim sisteminin geleceği için önemli ipuçları vereceği ve bu kapsamda atılacak adımların stratejik yönetim modelinin başarılı bir biçimde uygulanma olasılığını artıracağı açıktır.
Raporda öncelikle Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim sürecinin arka planı incelenmiş ve stratejik yönetimin niçin ve ne amaçla uygulanmaya çalışıldığı irdelenmiştir.
Daha sonra sürece ilişkin yasal mevzuat (kanunlar, ikincil ve üçüncül düzenlemeler) incelenmiştir. Süreçte yasal mevzuatın temelini oluşturan ve sürecin yönetiminden sorumlu merkezi kamu idarelerine, diğer kamu idarelerine, birimlere ve kişilere çeşitli görevler veren 5018 sayılı KMYKK detaylı olarak incelenmiştir. Kanunun verdiği bu roller ve sorumluluklar ayrı ayrı ortaya konulmuştur. Süreçte gelinen mevcut durumu analiz etmeden önce ülkemizde stratejik yönetim sürecinin gelişimi kısaca incelenmiştir. Son bölümde ise mevcut durum analizi bağlamında stratejik yönetim modelinin bütününü ilgilendiren makro nitelikli sorunlar ile modelin uygulayıcıları olan kamu idarelerinin karşılaştıkları mikro boyutlu sorunlar ayrı
ayrı incelenmiş ancak; stratejik yönetim sürecine ilişkin genel bir değerlendirme, raporun sonraki aşamalarına bırakılmıştır.