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A  mudança  no  padrão  de  desenvolvimento  do  Brasil  foi  um  dos  principais  eixos  que  orientaram  o  governo  FHC  e,  considerando  que  a  Constituição  de    resguardava  grande  parte  desse  modelo,  pode‐se  afirmar  que  o  seu  governo  empenhou‐se  na  aprovação de uma série de emendas constitucionais visando implementar mudanças na  Carta. Explica‐se.  

O  ordenamento  institucional  brasileiro  está  alicerçado  na  constitucionalização  das  políticas públicas, uma vez que há na Constituição Federal uma série de dispositivos que  se  assemelham  mais  à  esfera  das  políticas  públicas  policy   do  que  propriamente  a  princípios  constitucionais  polity .  Assim,  quando  os  governantes  pretendem  implementar  suas  plataformas  de  governo,  eles  se  deparam  com  a  necessidade  de  alterar  o  ordenamento  constitucional,  uma  empreitada  nada  simples,  visto  que  a  aprovação  de  uma  emenda  constitucional  requer  /   dos  votos  em  dois  turnos  de  votação em ambas as casas legislativas. Essa característica do ordenamento institucional  brasileiro  se  traduz  na  necessidade  de  construção  de  maiorias  congressuais,  tarefa 

laboriosa  diante  de  um  regime  presidencialista  multipartidário  e  bicameral  COUTO,  , p.  ; COUTO & ABRUCIO,  , p.  ; COUTO & ARANTES,  , p.  .  

Couto  &  Arantes,  em  estudo  realizado  em  ,  verificaram  que  , %  dos  dispositivos  integrantes  das  emendas  constitucionais  aprovadas  durante  os  anos  de  governo de FHC referiam‐se a políticas públicas. No seu primeiro mandato, apenas duas  entre  dezesseis  emendas  constitucionais  aprovadas  se  caracterizavam  como  princípio  constitucional, por se referirem a assuntos vinculados à organização política do Estado  emenda   referente à criação de novos municípios e emenda número   relativa ao  instituto  da  reeleição  para  cargos  executivos .  As  demais  emendas  relacionavam‐se  à  implementação  da  agenda  de  reforma  do  governo,  abordando  temas  econômicos,  da  reforma administrativa, da política fiscal e de política social  neste último caso houve  apenas uma emenda, a de número  , de  , que criou o Fundo de Desenvolvimento  da Educação Fundamental   COUTO,  , p.  ; COUTO & ABRUCIO,  , p.  .  

Entre  as  mudanças  constitucionais  de  cunho  liberal  moderado   cf.  Sallum  Jr,    implementadas  destacam‐se,  particularmente,  a  permissão  de  participação  do  capital  privado em setores que eram definidos constitucionalmente como monopólios estatais  setores  de  gás  canalizado,  telecomunicações  e  petróleo   e  a  abertura  da  economia  à  participação do capital estrangeiro. Essas mudanças eram essenciais para conduzir os  objetivos da agenda de governo de liberalização econômica e de privatizações. De fato, o  governo FHC empreendeu um enorme programa de privatizações e de concessões. Com  isso, já em seu primeiro mandato, FHC inaugurou um novo modelo da relação Estado‐ mercado  no  Brasil,  pautado  no  que  Sallum  Jr  a,  p.    denominou  liberalismo  econômico moderado , pois as medidas conduzidas visavam a reduzir a participação do  Estado  nas  atividades  econômicas,  dando  prosseguimento  à  bandeira  política  de  rompimento com o legado varguista.  

O  setor  bancário  também  passou  pelo  processo  de  privatização,  mas  este  movimento  ocorreu  diante  das  negociações  das  dívidas  estaduais,  ponto  central  que  pautou  as        

 COUTO, Cláudio Gonçalves & ARANTES, Rogério Bastos.  ,  ¿Constitución o políticas públicas? Una  evaluación de los años FHC , in Vicente Palermo, Política brasileña contemporánea: de Collor a Lula em  años de transformación, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores. 

relações entre União e Estados no primeiro mandato de FHC  COUTO & ABRUCIO,  ,  p.  .  

Vale  mencionar  ainda  que,  em  ,  no  segundo  mandato  de  FHC,  é  aprovada  pelo  Congresso a Lei de Responsabilidade Fiscal, formulada com o objetivo de criar regras  para  o  controle  de  gastos  e  o  endividamento  dos  estados  e  municípios.  Entre  suas  medidas  deve‐se  destacar  o  limite  de  gastos  com  o  funcionalismo  público  a  remuneração  não  deveria  ultrapassar  %  das  receitas  correntes   e  limite  para  o  endividamento dos entes federativos. 

 Mudanças constitucionais também foram conduzidas com o propósito de implementar a  chamada  Reforma Gerencial do Estado , conduzida pelo Ministério da Administração e  Reforma  do  Estado  MARE   e  capitaneada  pelo  Ministro  Luiz  Bresser‐Pereira,  objetivando  reorganizar  a  administração  pública  federal,  conferindo‐lhe  maior  profissionalismo e eficiência. As emendas constitucionais nº  e nº   introduziram os  princípios  da  eficiência  entre  as  diretrizes  do  direito  administrativo,  estabeleceram  limites  para  o  gasto  com  o  funcionalismo  e  promoveram  alterações  na  rigidez  e  inadequação  do  Regime  Jurídico  Único.  É  neste  sentido  que  se  assiste  a  um  fortalecimento  das  carreiras  de  Estado  e  a  uma  melhora  nas  informações  da  administração federal  ABRUCIO,  , p.  . 

Outras medidas relevantes, além das conduzidas pelas reformas constitucionais, foram  empreendidas  ainda  em  seu  primeiro  governo  e  assinalaram  uma  nova  relação  entre  Estado e mercado. Entre elas destacam‐se a aprovação de lei complementar para regular  as concessões de serviços públicos para a iniciativa privada, a preservação do programa  de  abertura  comercial  e  a  aprovação  de  lei  de  proteção  aos  direitos  autorais  e  propriedade intelectual, conforme orientações do Acordo Geral de Tarifas de Comércio 

GATT   SALLUM JR,  , p.  .  

Sallum  Jr  a   explica  que  a  estratégia  de  substituição  do  antigo  nacional‐ desenvolvimentismo  por  uma  orientação  liberal  de  desenvolvimento  promoveu  um  redirecionamento  do  Estado  na  sua  relação  com  setores  socioeconômicos,  marcando  definitivamente,  uma  nova  relação  entre  Estado  e  mercado.  O  setor  financeiro  foi  beneficiado  com  a  política  econômica  que  privilegiou  juros  altos  e  o  câmbio  sobrevalorizado. As privatizações e as concessões dos serviços públicos representam a 

mudança  de  direcionamento  nas  funções  do  Estado,  que  diminuiu  suas  funções  empresariais  e  ampliou  suas  funções  de  controle  e  regulação  a  criação  das  agências  reguladoras  setoriais  demonstra  esta  tendência ,  o  BNDES  diversificou  os  setores  econômicos  atendidos,  oferecendo  linhas  de  crédito  para  além  da  indústria  –  a  prioridade  do  nacional‐desenvolvimentismo.  Passaram  a  ser  financiadas  atividades  comerciais, de turismo, de serviços, as empresas estrangeiras e o setor agrícola. 

É  neste  sentido  que  a  agricultura  empresarial  também  foi  grande  foco  de  atenção  na  gestão  de  Fernando  Henrique  Cardoso.  Atentos  ao  mercado  internacional  e  ao  forte  potencial  de  exportação  dos  produtos  agrícolas,  o  governo  empenhou‐se  em  aprovar  medidas  de  apoio  à  competitividade,  reformulando  os  instrumentos  tradicionais  de  política agrícola, criando, assim, condições para a ampliação dos investimentos. Houve a  renegociação das dívidas dos agricultores  redução dos juros e ampliação dos prazos ,  assistiu‐se à reforma do sistema de seguro agrícola, foi dada isenção do ICMS para os  equipamentos destinados à agricultura e exportações agrícolas.  Investiram‐se também  em obras de infraestrutura destinadas a melhorar o escoamento dos produtos agrícolas  e houve a ampliação dos programas de desenvolvimento tecnológico e de extensão rural  SALLUM JR,  , p.  ; COELHO,  , p.  . No campo do comércio internacional,  questões agrícolas e de combate ao protecionismo norte‐americano e europeu foram o  foco da agenda diplomática comercial  SALLUM JR,  , p.  .  

Em  paralelo  ao  apoio  à  agricultura  empresarial,  o  governo  de  Fernando  Henrique  Cardoso  desenvolveu  um  importante  programa  de  reforma  agrária,  no  âmbito  da  criação, em  ,  do Ministério Extraordinário  de  Política  Fundiária,  pressionado  por  movimentos  organizados  da  sociedade  civil,  em  particular  o  Movimento  dos  Trabalhadores Rurais Sem‐Terra  MST , a Confederação Nacional dos Trabalhadores na  Agricultura  CONTAG   e  a  Igreja  Católica,  por  meio  da  Comissão  Pastoral  da  Terra  CPT . Como afirma Sallum Jr  a ,  as mudanças na orientação do  Estado foram  tão  profundas  que  romperam  um  dos  parâmetros  básicos  da  velha  aliança  nacional‐       

  Em  termos  de  acontecimentos  políticos,  para  além  da  pressão  dos  movimentos  populares,  dois  acontecimentos com grande repercussão nacional e internacional marcaram o período e influenciaram a  criação  do  Ministério  Extraordinário  de  Política  Fundiária:  os  massacres  de  agricultores  sem  terra  em  Corumbiara, Rondônia em   e em Eldorado de Carajás, no sul do Pará em  . 

desenvolvimentista: a propriedade agrária deixou de ser intocável   SALLUM JR,  ,  p.  . 

Com o programa da reforma agrária ampliou‐se a taxação sobre as terras improdutivas  alterou‐se  o  Imposto  Territorial  Rural  com  a  introdução  de  sobretaxas  para  terras  improdutivas ,  aumentou‐se  o  poder  de  intervenção  do  poder  público  na  estrutura  fundiária e foi instituído o rito sumário nas desapropriações das terras para dificultar o  uso de medidas protelatórias pelos proprietários  SALLUM JR,  , p.  . Ademais, o  programa foi responsável por promover uma série de desapropriações e assentamentos.  Em termos comparativos, entre   e   foram assentadas  .  famílias; entre 

 e  ,  .  famílias  TAVARES DOS SANTOS,   apud SALLUM JR,  , p. 

. Por sua vez, entre   e  , houve o assentamento de  .  famílias  MALIN, 

, p.  . 

Ainda no âmbito da estruturação de políticas em prol dos pequenos produtores rurais,  houve  a  criação,  em  ,  do  Programa  Nacional  de  Fortalecimento  da  Agricultura  Familiar  PRONAF , a principal política pública de apoio aos agricultores familiares. O  PRONAF  é  o  resultado  da  reformulação,  tanto  em  termos  de  abrangência  como  de  concepção, do Programa de Valorização da Pequena Produção Rural  PROVAP , criado  em   no Governo de Itamar Franco, com o objetivo de destinar linhas de crédito com  juros acessíveis aos agricultores familiares. Como os alcances do PROVAP foram muito  modestos, a criação do PRONAF veio ao encontro da demanda dos trabalhadores rurais  de que fossem formuladas e implementadas políticas de desenvolvimento rural próprias  para  esse  segmento  que,  por  ser  mais  fragilizado  tanto  em  termos  técnicos  como  financeiros, possui dificuldades de acesso aos tradicionais mecanismos de financiamento  rural  MATTEI,  , p.  .  

Com  efeito,  os  movimentos  sindicais  rurais  ligados  à  Confederação  Nacional  dos  Trabalhadores da Agricultura  CONTAG  e ao Departamento Nacional de Trabalhadores  Rurais da Central Única dos Trabalhadores  DNTR/CUT  atuaram ativamente em prol  dessa causa. Entre suas principais ações, destaca‐se a promoção das manifestações em        

 Note‐se que os dados sobre os números de assentamentos no Brasil são polêmicos e contestados por  diferentes instituições. 

Brasília denominadas, na primeira metade da década de  ,  Jornadas Nacionais de  Luta  e a partir de  ,  Gritos da Terra Brasil   CAZELLA et al,  , p.  .  

Em   o PRONAF deixou de ser um programa do Ministério da Agricultura  onde era  vinculado à Secretaria de Desenvolvimento Rural  passando a fazer parte do Ministério  do  Desenvolvimento  Agrário  MDA ,  ministério  recém  criado  para  substituir  o  Ministério Extraordinário de Assuntos Fundiários. Na estrutura do MDA incorporou‐se o  Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária  INCRA , encarregado da política  fundiária e de assentamentos da reforma agrária, e foi criada a Secretaria da Agricultura  Familiar  SAF , em substituição à Secretaria de Desenvolvimento Rural, responsável por  conduzir as linhas de ação do PRONAF e demais programas ligados à agricultura familiar 

CAZELLA et al,  , p.  . 

Verifica‐se, portanto, que a gestão FHC de fato empenhou‐se em romper com o modelo  nacional‐desenvolvimentista, por meio da introdução de medidas em prol da redução da  intervenção  direta  do  Estado  na  economia  e  da  diversificação  do  apoio  a  setores  econômicos, articulando‐se com atores políticos até então negligenciados. 

A articulação com os setores da agricultura familiar e pequenos produtores aproxima‐se  da vertente de cunho social‐liberal que também marcou a gestão FHC, e que representou  um conjunto de medidas tomadas no âmbito das políticas sociais.  

Na  análise  de  Draibe  ,  este  leque  de  reformas  conduzido  na  área  social  no  governo FHC foi significativo, pois  veio a alterar o sistema brasileiro de proteção social   DRAIBE,  , p.  . As reformas foram concentradas na estruturação de programas  focalizados e na regulação das transferências federais nas áreas da educação e saúde. De  fato,  uma  das  vertentes  que  nortearam  a  reforma  social  foi  a  introdução  de  novos  parâmetros  de  alocação  de  recursos,  recorrendo  tanto  ao  critério  per  capita   na  definição  de  valores  a  serem  repassados  para  Estados  e  municípios,  como  ao  uso  de  valores  diferenciados,  respeitando  a  carência  dos  entes  federativos  DRAIBE,  ,  p.  . Costa   explica que essas medidas procuravam corrigir as falhas alocativas,  tornando mais precisas as definições do público beneficiário das políticas sociais e dos  critérios de acesso aos benefícios destes programas  COSTA,  , p.  .  

No  que  tange  aos  programas  universais,  houve  reformas  tanto  na  área  da  educação  como  na  saúde.  Na  educação,  a  reforma  esteve  restrita  ao  ensino  fundamental  e  se  consolidou  por  meio  da  Emenda  Constitucional  nº    de  ,  que  criou  o  Fundo  de  Desenvolvimento  do  Ensino  Fundamental  e  de  Valorização  do  Magistério  Fundef .  O  Fundef modificou o sistema de financiamento de ensino público do nível fundamental ao  garantir recursos mínimos para a educação. Estabeleceu como critério de transferência  o número de alunos matriculados nos Estados, deixando de haver diferença de gastos no  ensino  fundamental  entre  estados  e  municípios  e  entre  os  municípios.  Definiu‐se  também que pelo menos  % do valor recebido pelos entes federativos deveriam ser  destinados à remuneração dos professores, e que  % de suas receitas anuais deveriam  ser investidas em educação  recursos retidos e contabilizados no Fundef   ARRETCHE,  , p.  ; DRAIBE,  , p.  .  A literatura aponta que o Fundef contribuiu com a  municipalização do ensino . 

O Sistema Único de Saúde, criado no âmbito da Constituição de  , sofreu uma série  de  inovações  na  gestão  FHC.  Entre  as  principais  medidas  deve‐se  mencionar  às  relacionadas  à  edição  da  Norma  Operativa  Básica    NOB  / ,  que  promoveu  a  descentralização  da  gestão  e  do  gasto  ampliando  a  municipalização  da  saúde   e  a  criação do Piso da Atenção Básica  em substituição ao Piso de Assistência Básica  que,  além  de  ampliar  a  abrangência  da  cobertura,  dividiu  a  transferência  dos  recursos  em  uma  parte  fixa  e  outra  variável.  Com  isso,  buscou‐se  reduzir  a  disparidade  de  transferências,  antes  focadas  exclusivamente  no  critério  de  oferta,  passando‐se  a  considerar também o critério da demanda  habitante/ano   SANO,  , p.  . Como  programas prioritários, elegeram‐se os de cunho focalizado, como o Programa Saúde da  Família – Agentes Comunitários da Saúde e Programa Bolsa‐Alimentação. Outra medida  de  destaque  refere‐se  à  Emenda  Constitucional  nº  ,  de  ,  que  estabeleceu  a  vinculação de  % das receitas dos Estados e de  % das receitas dos municípios com  gastos  na  saúde.  Observa‐se  que  as  medidas  de  aperfeiçoamento  do  SUS  combinaram  tanto  a  ampliação  dos  princípios  da  universalização,  como  critérios  de  focalização  e  redistributividade dos gastos com a saúde  DRAIBE,  , p.  . 

 Note‐se que o Fundef teve vigência até  , sendo substituído pelo Fundeb  Fundo de Manutenção e  Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação . 

No  que  se  refere  às  políticas  focadas  no  combate  à  fome,  foi  formada  a  Rede  Social  Brasileira  de  Proteção  Social,  que  se  apoiou  na  implementação  do  Cadastro  Único  mecanismo  de  unificação  das  transferências ,  que  contemplava  treze  programas  focalizados,  coordenados  por  diferentes  ministérios:  Bolsa‐Escola  MEC ,  Bolsa‐ Alimentação  MS , Programa de Erradicação do Trabalho Infantil  MAS , Programa do  Agente  Jovem,  Bolsa‐Qualificação  MT ,  Benefício  Mensal‐Idoso  MAS ,  Benefício  Mensal‐Portadores de Deficiência  MAS , Renda Mensal Vitalícia  MAS , Bolsa‐Renda /  Seguro‐Safra  MA , Auxílio‐gás, Aposentadorias Rurais  MAS , Abono Salarial PIS/Pasep 

CEF , Seguro‐Desemprego  MT .  A seção a seguir irá discorrer sobre a dimensão tecnocrática presente na gestão de FHC,  em particular nas decisões da área econômica. Todavia, esta vertente tecnocrática não  esteve restrita apenas às decisões do âmbito econômico, alcançando também as decisões  na área social: as transformações ocorridas no âmbito da saúde e da educação não foram  acompanhadas de amplas discussões e debates envolvendo entidades da sociedade civil  e dos demais entes federativos.   Sano   explica que as discussões sobre o Fundef ocorreram apenas no momento da  aprovação da Proposta de Emenda Constitucional, e não durante sua formulação  SANO,  ,  p.  .  Por  sua  vez,  a  edição  da  NOB  /   foi  marcada  pela  centralização  decisória  do  Ministério  da  Saúde,  cuja  edição  foi  acompanhada  pela  publicação  de  diferentes portarias que também alteraram seu conteúdo  SANO,  , p.  .  

Deve‐se  observar  ainda  que  ao  lado  do  perfil  decisório  razoavelmente  tecnocrático  observado  nas  decisões  na  área  social,  a  temática  social  não  cortou  diagonalmente  as  políticas do governo FHC, estando o tema restrito apenas à área social. Enquanto o social  foi a marca do governo Lula, a temática não adquiriu esta envergadura na gestão FHC,  tanto do ponto de vista político como simbólico.          MEC: Ministério da Educação; MS: Ministério da Saúde; MT: Ministério do Trabalho; MAS: Ministério da  Assistência Social; CEF: Caixa Econômica Federal.