É no governo Sarney que se inicia, de fato, a inflexão das relações Estado‐sociedade no Brasil. Contudo, os ímpetos democráticos e anseios da população em prol de maior justiça social e de satisfação de suas demandas que permearam seu início de governo não foram acompanhados de um ambiente de estabilidade econômica. Ao contrário, a Nova República inicia‐se em um contexto de forte crise, com quedas drásticas dos investimentos, recursos escassos e uma alta taxa inflacionária. Tornava‐se, portanto, bastante laboriosa a tarefa de responder às demandas da população em um ambiente econômico desfavorável.
E, a despeito da Constituição Federal ter criado mecanismos institucionais de orientação nacional‐desenvolvimentista , esse período foi marcado pelo acirramento da crise do modelo de Estado varguista iniciada nos anos da ditadura militar , com a redução drástica dos investimentos estrangeiros e pelo crescimento significativo das
Sallum , p. indica os princípios do nacional‐desenvolvimentismo mantidos na CF : ampliação das restrições ao capital estrangeiro, ampliação dos espaços para as atividades das empresas estatais, maior controle do estado perante o mercado, e aumento da estabilidade e dos benefícios para os servidores públicos.
transferências dos recursos nacionais para o exterior, em função dos serviços da dívida. Ademais, com o processo de democratização e o aumento da participação da sociedade civil cresceram também a insatisfação e os protestos ao modelo de desenvolvimento adotado, cujo caráter concentrador de renda intensificou as desigualdades regionais e sociais.
Nota‐se, inclusive, uma nova postura do empresariado brasileiro que, ao identificar o esgotamento do modelo de intermediação de interesses que predominara no período do autoritarismo militar, passa a pleitear a redução do intervencionismo estatal e exigir medidas em prol da desregulamentação e abertura do mercado.
Com o fim do regime militar‐autoritário, pareceu que o corporativismo, os aneis burocráticos e os cartórios deixaram de ser suficientes como garantias do controle exercido pelo empresariado pelo Estado ... No correr da década de foi tornando‐se claro para o empresariado que a retomada do crescimento econômico e a redução das tensões sociais já não poderiam depender da presença dominante do Estado no sistema produtivo SALLUM JR, , p. .
Assim, a Nova República foi marcada pela adoção de uma série de medidas visando frear os efeitos drásticos do crescente aumento da inflação. Além da formulação de uma série de planos econômicos, o período representou também a estruturação de uma nova arena de intermediação de interesses: as câmaras setoriais.
As câmaras setoriais atuavam como arenas de negociação voltadas à estruturação de acordos em torno de políticas setoriais, apresentando aspectos do corporativismo social, por envolverem representantes setoriais, lideranças sindicais e técnicos governamentais. Criadas no último ano do governo Sarney, as câmaras setoriais tinham o propósito de atuar como instrumento de controle de preços, reunindo‐se com a periodicidade semanal para autorizar seu reajuste.
Todavia, a institucionalização das câmaras ocorreu somente no segundo ano do governo Fernando Collor de Mello, por meio da Lei nº . de , de iniciativa do deputado federal Aloízio Mercadante do Partido dos Trabalhadores de São Paulo, que estabeleceu regras sobre preços e salários. Elas são mencionadas no artigo º da lei, que define a obrigatoriedade da criação de um fórum tripartite com a responsabilidade de assessorar o Executivo na tarefa de monitoramento da flexibilização dos preços:
Art. . Serão constituídas, no prazo de trinta dias, câmaras setoriais destinadas a analisar a estrutura de custos e preços em setores e cadeias produtivas específicas para assessorar o Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento no monitoramento da flexibilização de preços. ... § º As câmaras serão compostas por membros designados por portaria do Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento, representantes: a do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento; b dos empregadores dos respectivos setores produtivos; c dos trabalhadores dos respectivos setores produtivos ou das entidades sindicais nacionais Lei nº . de .
A partir da criação da Lei, as câmaras foram assumindo novas funções, indo além da tarefa de monitoramento de preços e avançando como arenas de decisão voltadas para a formulação e implementação de políticas industriais. Estas atuavam como um fórum permanente de negociação, cujos membros se reuniam até se construir um consenso sobre a questão, e a conseqüente celebração de um acordo que seria avaliado posteriormente em reuniões com periodicidade determinada. Quanto à sua estrutura de funcionamento, as câmaras eram organizadas em formas de Grupos de Trabalho definidos em torno dos principais temas em discussão, que variavam de assuntos como comércio exterior, tributação, relações capital/trabalho, abordando também questões particulares e pertinentes a cada setor DINIZ, , p. .
Fato relevante destacado por Diniz é que o processo de institucionalização das câmaras não representou um projeto isolado do Executivo, conforme o tradicionalmente verificado no Brasil. Ao contrário, foi o resultado de um esforço conjunto tanto de membros do Legislativo como de técnicos do Executivo, que buscavam desenvolver um mecanismo capaz de negociar medidas relativas a preços e salários da cadeia produtiva. A autora ressalta, contudo, que a adesão da classe trabalhadora a esse modelo de negociação tripartite não foi unânime nem imediata. Se de um lado a Força Sindical, criada em e liderada por Luís Antonio Medeiros, apoiou imediatamente o modelo, a Central Única dos Trabalhadores CUT relutou em participar das arenas de negociação, assinalando sua postura crítica ao governo Sarney. Todavia, com a institucionalização das câmaras no governo Collor e o acirramento da crise econômica no País, a CUT muda de postura e decide marcar sua presença nas câmaras setoriais. Vale relembrar ainda que a legislação das Câmaras Setoriais teve a autoria de Aloízio Mercadante, do Partido dos Trabalhadores, o que também pode ter influenciado a
mudança verificada. Desse modo, com a adesão das duas principais representações sindicais dos trabalhadores, as câmaras setoriais atuaram como importante instrumento de política industrial até , ano em que deixaram de funcionar. Para ilustrar a importância assumida por este modelo de intermediação de interesses, em foram registrados câmaras setoriais e grupos de trabalho em funcionamento DINIZ,
, p. .
Entre os vários acordos celebrados, o que se consagrou e obteve maior visibilidade foi o da indústria automotiva, assinado em , e que teve o envolvimento de entidades representantes dos trabalhadores, montadoras, revendedores de veículos, produtores de autopeças, e membros do governo DINIZ, , p. .
Diniz explica que esse modelo de negociação esvaziou‐se a partir da gestão de Fernando Henrique Cardoso, em função da postura da elite tecnocrática contrária à abertura de espaços amplos de negociação no aparelho estatal. O próximo capítulo irá, justamente, discorrer sobre o papel da tecnocracia na gestão de FHC.
2.5 Algumas considerações
Este capítulo procurou demonstrar, ao retomar a dinâmica das relações Estado‐ sociedade entre o período de Vargas até o regime militar de , o peso institucional que a Constituição de exerceu na dinâmica do processo decisório no Brasil, representando uma verdadeira inflexão na lógica de participação.
Observou‐se que nos anos que antecederam a celebração da Carta houve a combinação das quatro gramáticas políticas cf. Nunes, e que o predomínio de uma perante as demais variavam de acordo com o contexto político do País. Assim, o primeiro governo de Vargas foi marcado fortemente pela introdução do corporativismo no processo de intermediação de interesses e pela manutenção do clientelismo, que atuava como um mecanismo essencial para controlar as oligarquias políticas. O universalismo de procedimentos e o insulamento burocrático também foram introduzidos no seu primeiro governo, todavia, é no segundo governo Vargas e principalmente no governo de Juscelino Kubitscheck que o insulamento burocrático, por meio da estruturação de uma administração paralela, adquire importância. Nesta experiência democrática, as relações Estado‐sociedade também foram regidas pelo clientelismo BRESSER‐PEREIRA,
, p. . Já no período militar, o insulamento burocrático reassumiu seu papel de destaque na teia destas relações e conviveu com o fortalecimento das práticas corporativas cf. Diniz, e O Donnell, e também dos aneis burocráticos cf.
Cardoso, .
A Constituição de busca romper com essa tradição, ao introduzir novos e democráticos mecanismos de participação, de modo a permitir que a população participasse da dinâmica decisória de maneira oficial e institucional e, acima de tudo, de maneira ampla, evitando que o acesso aos canais participativos estivesse restrito a apenas poucos e seletos grupos da elite brasileira. Verifica‐se, também, nos primeiros governos democráticos, a construção de novos mecanismos de intermediação de interesses, semelhantes às práticas neocorporativas, assinalando, mais uma vez, uma ruptura com tradição de cooptação e controle social identificados na experiência do Corporativismo de Estado introduzido com Vargas.
É essencial frisar que a Constituição de foi um marco nas relações Estado‐ sociedade por introduzir institucionalmente canais democráticos de participação. Todavia, esse avanço institucional não significa, necessariamente, maior qualidade democrática e a garantia de que os direitos de participação serão, efetivamente, respeitados. É fato que houve avanços institucionais com a celebração da Carta, mas ainda há desafios a serem enfrentados para garantir a efetiva participação social e o aprimoramento da democracia praticada no Brasil.
Observamos, ao longo deste capítulo, como a estratégia política de cada governo influencia a dinâmica do processo decisório. O capítulo seguinte será dedicado, justamente, a analisar de que maneira as relações Estado‐sociedade foram conduzidas nas gestões de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Inácio Lula da Silva, e como suas estratégias de governo se articularam com este novo ambiente institucional.
CAPÍTULO 3 – O novo ambiente institucional e os governos FHC e Lula
Resumindo: estabilidade macroeconômica assentada na disciplina fiscal e monetária, com a continuidade do Plano Real; integração da economia brasileira ao mercado mundial; preponderância da iniciativa privada no setor produtivo, acompanhada pelo reforço dos instrumentos de regulação do Estado; constituição de uma infra‐estrutura econômica e social moderna através de novas formas de parceria entre Estado, empresa e comunidade. Eis aí, no meu entender, os pontos fundamentais da agenda de reformas que temos pela frente ... FERNANDO HENRIQUE CARDOSO, Discurso de Despedida do Senado,.
Para repor o Brasil no caminho do crescimento, que gere os postos de trabalho tão necessários, carecemos de um autêntico pacto social pela mudança e de uma aliança que entrelace objetivamente o trabalho e o capital produtivo ... . Estamos em um momento particularmente propício para isso. Um momento raro da vida de um povo. Um momento em que o Presidente da República tem consigo, ao seu lado, a vontade nacional. O empresariado, os partidos políticos, as Forças Armadas e os trabalhadores estão unidos LULA, Discurso de Posse, .
Introdução Este capítulo será dedicado a analisar de que maneira as gestões presidenciais de FHC e Lula lidaram com as mudanças institucionais introduzidas pela Constituição de no que se refere, principalmente, às relações entre Estado e sociedade. Observa‐se que as gestões de FHC foram dedicadas a manter e consolidar a estabilidade econômica advinda com o Plano Real, lançado no governo de Itamar Franco. Entre as medidas que nortearam esse projeto de governo destacam‐se emendas constitucionais voltadas a alterar as diretrizes da Carta que resguardavam grande parte do modelo de orientação nacional‐desenvolvimentista. Assim, seu governo foi marcado pelas reformas constitucionais e pela adoção de medidas visando à manutenção da estabilidade macroeconômica COUTO & ABRUCIO, . A partir desse conteúdo de governo assiste‐se à adoção de uma nova governança, que influenciou tanto as relações entre Estado e sociedade, provocando mudanças na estrutura institucional e na dinâmica do processo decisório.
As relações Estado‐sociedade foram marcadas tanto por meio de uma nova forma do Estado se relacionar com o mercado, buscando afastar‐se fortemente do modelo nacional desenvolvimentista, como através da criação de uma nova figura institucional, o público não‐estatal , por meio do qual a sociedade civil assumiria caráter preponderante na provisão de serviços sociais. Observa‐se ainda que, durante os governos de FHC, a tecnoburocracia econômica foi insulada das interferências externas e assumiu papel de destaque nas principais decisões de governo. Revistar as diretrizes políticas e econômicas das duas gestões de FHC faz‐se primordial, portanto, para entender de que maneira elas contribuíram para esta nova governança, moldada para responder às demandas das prioridades de governo.
Por sua vez, os dois governos de Lula tiveram como marcas principais a ampliação da participação da sociedade civil no processo decisório e a adoção da questão social como política prioritária de governo.
A questão social destaca‐se na gestão Lula pela prioridade conferida ao tema, principalmente em função do envolvimento direto do presidente em sua adoção. Em função dessa relevância, o tema ultrapassou medidas de focalização e assumiu um
caráter que perpassou as demais políticas de governo sendo, pois, incorporado nas demais agendas e políticas públicas. É nesse sentido que políticas visando à melhoria da qualidade de vida e aumento do poder de consumo da população marcaram seus governos. Destaca‐se também a formulação de políticas públicas que trouxeram o tema da inclusão social entre suas diretrizes. Neste sentido, o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel é emblemático.
Já a participação social adota diversas facetas, seja pela priorização e ampliação de mecanismos da Constituição – como a realização de conselhos e conferências – , como também pela configuração de arranjos de negociação, próximos ao modelo neocorporativo, nos quais os diversos interesses estão representados no momento da formulação da política pública. De fato, a gestão de Lula diferencia‐se também da de seu antecessor por ter trazido para o processo decisório atores sociais representantes dos múltiplos interesses da sociedade brasileira. Esse modelo de governança também esteve fortemente presente na formulação do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel.
Deve‐se frisar que as conquistas estruturais advindas das gestões de FHC como a reorganização da burocracia federal e das finanças dos Estados e, acima de tudo, a consolidação da estabilidade econômica criaram alicerces que permitiram que Lula conduzisse seu projeto de governo. É por tal razão que Hunter e Power , ao comparar as duas gestões, apontam que os anos FHC foram dedicados às reformas enquanto que o governo de Lula teve como principal marca a estruturação de programas, em particular, os sociais. Assim, nesta nova gestão presidencial, assiste‐se à inflexão na governança e no conteúdo de governo, alterando, portanto, a politics.