A crise prolongada política e econômica argentina levou o Governo local a adotar medidas protecionistas que implicaram retrocesso à integração comercial do MERCOSUL.
84 GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. A perspectiva brasileira da integração sul-americana. In: PATRIOTA, Antônio de Aguiar (organizador). A América do Sul e a integração regional. Brasília: FUNAG, 2012, pág. 95. 85 CERVO, Amado Luiz, BUENO, Clodoaldo. História da política exterior do Brasil. 3ª- edição. 2ª- reimpressão. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2010, pág. 487.
Além disto, desde 2012, resta configurada a instabilidade no Bloco decorrente da suspensão do Paraguai e do ingresso da Venezuela, fato este gerador de instabilidades que podem vir a comprometer o futuro da integração. Sob o aspecto econômico e energético, não há dúvidas de que a Venezuela é um parceiro comercial muito significativo.
Sobre as relações do MERCOSUL com outros blocos, analisa Amado Luiz Cervo86, a noção de que, ao mesmo tempo em que negociava a ALCA, o Governo brasileiro utilizava o bloco para negociações coletivas com a União Europeia (UE). Um Acordo-Quadro de Cooperação Interinstitucional foi firmado em 1992 e outro Interregional de Cooperação, em 1995. O primeiro tinha caráter pedagógico, de influência política dos europeus sobre a integração do Cone Sul. O segundo visava à zona de livre comércio. Para tanto, criou diversos mecanismos de negociações, encetadas em quinze esferas de ação. De 1992 a 1997, o comércio entre os blocos cresceu 266% e os investimentos diretos da UE no MERCOSUL 700%, atingindo 7,9 bilhões de dólares. Durante a Primeira Cúpula Euro-Latino-Americana, de junho de 1999, a Cúpula MERCOSUL-União Europeia decidiu abrir as negociações para estabelecer uma zona de livre comércio que também envolvesse fórmulas de união política. Três rodadas de negociação ocorreram até 2000, com magnitude superior às negociações que se levavam a efeito para a instalação da ALCA. A zona de livre comércio entre MERCOSUL e UE manteve-se, portanto, como alternativa viável à zona hemisférica sob a hegemonia dos Estados Unidos, e com a qualidade de privilegiar a dimensão da cidadania, da democracia e da convivência política. A política diplomática do governo de Fernando Henrique Cardoso condicionou sua criação, prevista para 2005, à eliminação dos subsídios o do protecionismo agrícola em vigor na Política Agrícola Comum. O ativo estratégico erguido na Europa fortalecia a liderança do Brasil na América do Sul e sua disposição de não sacrificar interesses essenciais nas negociações com os Estados Unidos, como estava disposto a fazê-lo seu sócio principal, a Argentina. Do lado da África, a diplomacia coletiva do MERCOSUL concluiu em 2000 um acordo com a África do Sul para formação da zona de livre comércio. A Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul, criada em 1986 conforme resolução da ONU, constatou em sua terceira reunião, em 1994, que sua ação se diluía nos órgãos regionais, particularmente nas negociações entre Mercosul e Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral, entre o Mercosul e a Comissão Econômica dos Estados da África Ocidental ou ainda entre o Brasil e a Comunidade de Países de Língua Portuguesa. Esta última, instituída em 1996, como
86 CERVO, Amado Luiz. Relações internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-73292002000100001&script=sci_arttext>. Acesso em: 06 de janeiro de 2014.
foro de concertação política, cooperação econômica e promoção da língua portuguesa, foi tímida ante as soluções que poderia alcançar para a guerra civil na Angola e nenhum poder de pressão internacional exerceu diante da tragédia do Timor Leste.
A circunstância de suspensão do Paraguai e a inclusão da Venezuela no MERCOSUL ocorrida em 2012, violaram o princípio da boa-fé, conceito basilar na interpretação dos tratados internacionais, notadamente porque os dispositivos do Bloco não previam que a suspensão de um dos membros eliminaria a necessidade de seu consentimento para o ingresso de novos países ao Bloco.
Um dos vetores informativos do atual estádio do Estado Democrático de Direito é o respeito ao Direito Internacional, que exprime dentre seus valores diretivos, a importância da obediência aos tratados internacionais plasmada na preservação da legalidade (pacta sunt servanda e boa-fé) como meio de assegurar a harmônica convivência entre as nações.
No plano das relações internacionais, suas normas cumprem dúplice função, corolário do postulado da legalidade: (1) indicação e informação aos Estados sobre o padrão aceitável de comportamento e (2) sobre a provável conduta dos agentes estatais na vida internacional.
O Art. 20, in fine, do Tratado de Assunção, que criou o MERCOSUL, prevê adesões, mas estabelece que sua aprovação será objeto de decisão unânime dos Estados- partes:
O presente Tratado estará aberto à adesão, mediante negociação, dos demais países membros da Associação Latino-Americana de Integração, cujas solicitações poderão ser examinadas pelos Estados Partes depois de cinco anos de vigência deste Tratado. Não obstante, poderão ser consideradas antes do referido prazo as solicitações apresentadas por países membros da Associação Latino-Americana de Integração que não façam parte de esquemas de integração subregional ou de uma associação extra-regional. A aprovação das solicitações será objeto de decisão unânime dos Estados Partes.
Em 22 de Junho de 2012, o processo de impeachment e a consequente destituição do então Presidente paraguaio, Fernando Lugo, deu-se em aproximadamente 30 (trinta) horas.
Os demais países do MERCOSUL alegaram a ausência do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. À luz da sistemática interna do Paraguai, não há a expectativa de revisão judicial dessa decisão reconhecida como legítima pelas instituições daquela nação, uma vez que o julgamento político de Lugo esteve juridicamente
fundamentado pela Constituição Paraguaia de 1992, que, em seu art. 22587, estabelece que o Presidente da República poderá ser submetido a juízo por mal desempenho de suas funções. O dispositivo referenciado não estabelece o prazo para a execução dos procedimentos, não podendo tal elemento ser questionado pelos países do Bloco considerando que todos os requisitos formais estabelecidos pelo Texto Constitucional foram observados no processo de impeachment.
Com amparo em tais fatos, Argentina, Brasil e Uruguai consideraram, invocando o Protocolo de Ushuaia sobre o compromisso democrático, que houve ruptura da ordem democrática no Paraguai ante o rompimento do mandato de um Presidente regularmente eleito. Por seu turno deve-se ressalvar que o Art. 4º- do Protocolo de Ushuaia prevê que, ―No caso de ruptura da ordem democrática em um Estado Parte do presente Protocolo, os demais Estados Partes promoverão as consultas pertinentes entre si e com o Estado afetado‖. A ideia de consenso entre os Estados- partes é sempre a priorizada nos dispositivos componentes do Protocolo de Ushuaia.
O Paraguai se insurgiu em face da decisão de suspensão mediante a interposição de recurso junto ao Tribunal Permanente de Revisão do MERCOSUL–TPR-, em procedimento excepcional de urgência, mas esse órgão considerou que o recurso não se aplicaria.
No caso ora em análise Brasil, Argentina e Uruguai não observaram o dispositivo constante no Protocolo de Ushuaia, que deve balizar as relações entre os países- membros do MERCOSUL.
Existe ainda outra circunstância agravante na conduta de Brasil, Argentina e Uruguai, uma vez que, com a suspensão do Paraguai, que ainda não havia aprovado a incorporação da Venezuela ao MERCOSUL, os demais países emitiram declaração sobre a incorporação da Venezuela, que ocorreu oficialmente em reunião realizada no dia 31 de julho de 2012, na cidade do Rio de Janeiro.
A sanção imposta ao Paraguai pelo MERCOSUL suscita questões acerca da utilização do elemento democrático como instrumento de pressão destinado a alcançar fins
87 Observe-se: ―Artículo 225 - DEL PROCEDIMIENTO. El Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. La acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios. Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos, En los casos de supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la justicia ordinária‖.
políticos, sem se respeitar o princípio fundamental da reciprocidade de direitos e deveres entre os Estados-parte, e chama a atenção para o perigo de que debilidades políticas dos países- membros do MERCOSUL venham a diminuir o peso do bloco no plano das relações internacionais.
Tanto o Tratado de Assunção, bem como o Protocolo de Ouro Preto (que atribuiu ao MERCOSUL sua estrutura institucional), são tratados-quadro de natureza internacional e constitucional. Suas normas são superiores às de outras normativas que dela derivam. Inclusive as que levaram aos desdobramentos da suspensão do Paraguai, que não têm a natureza de uma reunião ordinária de condomínio. Sobre o sistema de tomada de decisões, normatiza o Art. 37 do Protocolo de Ouro Preto que: "As decisões dos órgãos do MERCOSUL serão tomadas por consenso e com a presença de todos os Estados Partes.", exigência esta irretorquível para uma decisão que efetivamente alterou toda a estrutura do MERCOSUL, como a incorporação de um novo membro (a Venezuela, que sofria a oposição do Paraguai).
A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, está em vigor no Brasil. Deve ser executada e cumprida tão inteiramente como nela se contém, conforme estatui o Decreto No.: 7.030 de 14/12/2009 (artigo 1º). A Convenção estabelece, no artigo 26, o postulado da força vinculante dos tratados (pacta sunt servanda): "Todo tratado em vigor obriga as partes e deve ser cumprido por elas de boa fé. ". Estipula, no artigo 31, No.: 01 como regra geral de interpretação, que "1. Um tratado deve ser interpretado de boa fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade".
Sobre a regra interpretativa da boa-fé na Convenção de Viena, assevera Luís Barbosa Rodrigues88 que a boa-fé desde sempre se perfilou como o mais importante princípio a considerar, quer em sede interpretativa, quer no plano geral. Resulta até compreensível o fato de que se haja optado por tal redação com o intento de reafirmar essa importância, numa codificação que pretendia constituir mera passagem a escrito do costume em curso.
Ao interpretar a regra da pacta sunt servanda, constante na Convenção de Viena, preleciona António Cabral de Moncada89 que, uma vez prestado o consentimento à vinculação, fica o Estado ou a Organização que o prestou obrigado ao seu cumprimento, ainda que as suas motivações desapareçam; sem prejuízo das possibilidades de recurso à alteração,
88 RODRIGUES, Luís Barbosa. A interpretação de Tratados Internacionais. 2ª- edição. Lisboa: Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2002, pág. 105.
89 MONCADA, António Cabral de. Curso de Direito Internacional Público I Volume. Coimbra: Almedina, 1998, pág. 236.
suspensão e denúncia, sujeitas a requisitos cada vez mais restritivos. A prestação objetiva do consentimento passa a prevalecer sobre aquele consentimento subjetivo prestado, um pouco à semelhança, embora em termos menos pronunciados, do que sucede no Direito interno, em que a declaração de vontade prevalece em larga medida sobre a vontade declarada.
Conforme aduzido pela Convenção de Viena, de 1969, sobre o Direito dos Tratados, materializam-se cinco princípios: livre consentimento; boa-fé; pacta sunt servanda; rebus sic stantibus e favor contractus. Dentre estes, dois princípios denotam relevância, que são o livre consentimento e a boa-fé, os quais obrigatoriamente devem ser levados em consideração pelos Estados no curso das suas relações internacionais.
Conforme aduzem Éric Canal-Forgues e Patrick Rambaud90, o princípio da força obrigatória dos tratados (pacta sunt servanda) desempenha papel fundamental no funcionamento da ordem jurídica internacional. O princípio da vinculação é naturalmente acompanhado pela obrigação igualmente fundamental de executar os tratados de boa- fé. A confiança mútua é corroborada por uma prática constante na jurisprudência.
O princípio da boa-fé é de fundamental importância para conduzir as relações internacionais em geral e, portanto, reconhecido como um princípio universalmente reconhecido, segundo os termos vaticinados no Preâmbulo da Convenção de Viena. Desta forma, se algum Estado não agir de boa- fé, a paz e a segurança internacional, os objetivos supremos da Carta das Nações Unidas, poderão, eventualmente, ser postos em perigo.
De acordo com Antônio Augusto Cançado Trindade91, mesmo no período intermediário da assinatura e entrada em vigor de um tratado, encontram-se os Estados na obrigação de não derrotar o objeto e propósito do Tratado (Art. 18 da Convenção de Viena92), dispositivo este que decorre do princípio da boa-fé, acatado tanto na doutrina quanto na prática.
90 CANAL-FORGUES, Éric. RAMBAUD, Patrick. Droit international public. 2e- édition. Paris: Champs Université, 2011, p. 56/57. Tradução livre: ―Le principe de la force obligatoire des traités (pacta sunt servanda) occupe une place déterminante dans le fonctionnement de l'ordre juridique international (...) Le principe de la force obligatoire s'accompagne naturellement de l'obligation tout aussi fondamentale d'exécuter les traités de bonne foi. La confiance réciproque est rappelée par une pratique et une jurisprudence constantes.‖
91 TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A humanização do Direito Internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, pág. 47.
92 Confira-se: ―Artigo 18 Obrigação de Não Frustrar o Objeto e Finalidade de um Tratado antes de sua Entrada em Vigor. Um Estado é obrigado a abster-se da prática de atos que frustrariam o objeto e a finalidade de um tratado, quando: a)tiver assinado ou trocado instrumentos constitutivos do tratado, sob reserva de ratificação, aceitação ou aprovação, enquanto não tiver manifestado sua intenção de não se tornar parte no tratado; ou b)tiver expressado seu consentimento em obrigar-se pelo tratado no período que precede a entrada em vigor do tratado e com a condição de esta não ser indevidamente retardada‖.
Deve-se ainda ressaltar o fato de que o princípio da não intervenção é um postulado consagrado pelo Direito Internacional Público, constitucionalizado como um dos princípios norteadores das relações internacionais da República Federativa do Brasil, consoante normatizado pelo Art. 4º-, inciso IV da CF/88.
A exigência da aprovação do Paraguai à incorporação da Venezuela ao MERCOSUL mostra-se como indiscutível à luz dos termos do Tratado de Assunção e de seu objeto e finalidade na medida em que violou o devido processo legal inerente aos direitos humanos no plano internacional e tipifica um desrespeito específico ao princípio da não intervenção.
A decisão que levou à suspensão do Paraguai das atividades do MERCOSUL, respaldada pelo Brasil, foi precipitada e exprime sérios riscos para a continuidade do MERCOSUL e também para a UNASUL, decidida de forma inopinada e imprudente, tendo em vista que o Brasil mantém intensas relações com o Paraguai (a exemplo de Itaipu Binacional e dos agropecuaristas brasileiros que residem naquele País conhecidos como ―brasiguaios‖).
A decisão de incorporar a Venezuela, como feita, não atende às obrigações relacionadas à observância dos tratados previstas na Convenção de Viena. Carece de boa-fé, seja na acepção subjetiva de uma disposição do espírito de eticidade, lealdade e honestidade, seja na acepção objetiva de condutas norteadas para esta disposição no plano das relações internacionais.
A Venezuela pleiteou formalmente a sua adesão ao MERCOSUL em 2005. O pedido foi analisado pelos Poderes Legislativos dos quatro países-membros. Apenas o Senado paraguaio ainda não havia aprovado a adesão, sob o argumento de que a Venezuela não respeitava os valores democráticos exigidos pelo Bloco. Idêntico fundamento foi utilizado pelos demais países associados na suspensão do Paraguai em 2012, ocorrida após o impeachment do então Presidente Fernando Lugo. Restou nítida a desobediência ao princípio da boa-fé, norteador das relações internacionais, na medida em que a Venezuela obteve celeridade na sua adesão ao MERCOSUL, com a suspensão do único opositor de tal desiderato, qual seja: o Paraguai, bem menos significativo economicamente do que a Venezuela, grande detentora de recursos energéticos, em especial o petróleo, essencial na perspectiva energética e econômica atual.
Em 2013, o presidente democraticamente eleito do Paraguai, Horacio Cartes, rechaçou reintegrar o país ao MERCOSUL, sob o argumento de que o ingresso da Venezuela e a entrega da presidência rotativa ao presidente Nicolás Maduro não cumpria os tratados
internacionais firmados pelos membros fundadores do grupo. Observa-se, portanto, que a quebra do paradigma democrático perpetrado por Brasil, Argentina e Uruguai, com a exclusão do Paraguai e inclusão da Venezuela, pôs em risco a manutenção do MERCOSUL, bem como pode comprometer a eficácia da UNASUL, caso soluções casuísticas e políticas continuem sendo perpetradas em detrimento dos normativos regentes e previamente entabulados no plano do Direito Internacional.
4 A INTEGRAÇÃO DA AMÉRICA DO SUL E O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA UNASUL
A integração sul-americana por via da UNASUL funda-se em uma proposta democrática, inclusiva e solidária, como modo de enfrentamento do unilateralismo estadunidense que marcou o contexto das relações internacionais no final do Século XX.
Na visão de Samuel Pinheiro Guimarães93, as experiências históricas de integração já realizadas durante o século XX (ALALC, Pacto Andino e MCCA) e as reflexões teóricas e históricas sobre o desenvolvimento contribuem para tornar as diferenças em fatores positivos para uma integração sul-americana orientada pela complementaridade dos fatores produtivos, populacionais e das políticas de Estado.
O surgimento da UNASUL faz emergir a capacidade de articulação política da América do Sul organizada em bloco que emerge fortalecida na arena mundial multilateral para a superação dos problemas comuns e das históricas e profundas assimetrias regionais.
Para Celso Amorim94, a criação de centros de poder foi vista por muitos como fato positivo. A multipolaridade era e deveria ser uma garantia da integridade de um sistema internacional baseado no Direito. Na contextura regional, a percepção de que se vive em um mundo de blocos conduz alguns países, em particular, o Brasil e Argentina, a fortalecer a América do Sul como uma entidade política e econômica.
Em seu aspecto prospectivo, a UNASUL propõe-se funcionar como mecanismo fundamental na efetividade da democracia na América do Sul. A realidade multipolar no plano das relações internas exige que a América do Sul ofereça resposta comum aos desafios impostos pelo Século XXI. Daí a necessidade de integração em diversos aspectos: ambientais, energéticos, sociais, políticos e culturais, muito além das tradicionais matérias de economia e comércio exterior, principalmente ao invocar elementos do Novo Constitucionalismo Democrático Latino-Americano, dentre os quais avulta em importância a questão atinente aos
93 GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. O mundo multipolar e a integração sul-americana. Revista Temas & Matizes. No.: 14. Cascavel/PR: UNIOESTE, 2008, p. 58.
94 AMORIM, Celso. Los desafios del escenario estratégico del siglo XXI para América del Sur. Conferência do Ministro de Estado da Defesa, Celso Amorim, no Ministério da Defesa da Argentina em 13 de Setembro de 2013. Dados disponíveis em: http://www.defesa.gov.br/arquivos/2013/mes09/conferencia_buenosaires.pdf . Acesso em: 14 de Janeiro de 2014. Tradução livre: ―La creación de nuevos centros de poder fue vista por muchos como un hecho positivo. La multipolaridad era y debería ser una garantía de la integridad de un sistema internacional basado en el Derecho. A nivel regional, la percepción de que vivimos en un mundo de bloques ha llevado a algunos países, Brasil y Argentina, en particular, a fortalecer a América del Sur como una entidad política y económica. El avance de la integración de América del Sur, simbolizado por UNASUR, fue un paso importante en esa dirección‖.
direitos da natureza (―derechos de la Pacha Mama‖) que propõem uma nova racionalidade na relação entre o ser humano e a Mãe Natureza.
A União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) é formada pelos doze países da América do Sul. O tratado constitutivo da organização foi aprovado durante Reunião Extraordinária de Chefes de Estado e de Governo, realizada em Brasília, em 23 de maio de 2008. Dez países já depositaram seus instrumentos de ratificação (Argentina, Brasil, Bolívia,