Houve muitos avanços desde a promulgação da LOAS em 1993. Em 1999, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) (Resolução n. 182) definiu que planos de assistência deveriam ter alcance plurianual e alinhar-se aos PPAs municipais. Além de articular o planejamento orçamentário a metas de médio prazo, visando alterar uma política marcada pela descontinuidade e fragmentação, esse processo passou a condicionar o repasse de recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) (SOARES e CUNHA, 2013).
A aprovação da PNAS, em 2004, é o marco fundante dessa visão sobre a relevância da gestão da política a partir do qual surgem outras definições legais e normativas que, de forma pactuada, foram definindo o desenho institucional do SUAS. Formalizou-se a gestão compartilhada, as atribuições dos três níveis de governo e as instâncias de pactuação e deliberação federativa92. Como a descentralização da gestão implicou novas atribuições para
92 O SUAS, para garantir a pactuação de suas normas operacionais, conta com as Comissões Intergestores Bipartite (CIB) organizadas em âmbito estadual e a Comissão Intergestores Tripartite (CIT)
os gestores, para a PNAS era necessário qualificar os recursos humanos e ampliar as capacidades de gestão. “O Plano de Assistência Social é um instrumento de planejamento estratégico que organiza, regula e norteia a execução da PNAS/2004 na perspectiva do SUAS" (PNAS/2004, p. 119). Este é o meio para inserir a assistência social no planejamento municipal e nos sistemas de planejamento da assistência social em nível estadual e federal.
A NOB 2005 regulamentou o SUAS, embora sem força de lei, instituiu a gestão descentralizada e compartilhada, as competências dos três níveis de governo e o cofinanciamento entre os entes para induzir a oferta continuada de serviços. Esta norma buscou aprimorar a gestão do SUAS por meio do fortalecimento de Planos, Fundos e Conselhos de Assistência Social considerados essenciais à gestão municipal. A NOB também normatizou outros instrumentos de gestão: na área orçamentária (PPA, LDO, LOA), na gestão da informação, avaliação, qualificação dos recursos humanos e o Relatório Anual de Gestão.
Esta Norma definiu quatro parâmetros gerenciais apoiados na transferência de recursos e no fortalecimento da corresponsabilidade federativa: a) habilitar-se em algum nível de gestão (inicial, básico ou pleno)93; b) constituir unidade orçamentária para o FMAS e reunir nele todos recursos destinados à política; c) comprovar a execução orçamentária e financeira dos recursos, próprios e do cofinanciamento, aprovada pelo CMAS; d) demonstrar o controle da gestão pelo CMAS por meio da aprovação do Relatório Anual de Gestão. Esta Norma especificou melhor as exigências gerenciais, pois a criação de um sistema de políticas estruturada em nível federal. Como espaços de interlocução e de articulação, ambas visam garantir a negociação e o acordo entre os gestores envolvidos, mantendo a efetividade da descentralização política e o comando único em cada esfera do governo. As pactuações realizadas pelas Comissões devem ser apreciadas e aprovadas pelos Conselhos de Assistência Social e, no caso das NOBs, pela instância nacional de pactuação federativa.
93 Para a gestão inicial, os requisitos são: elaborar o Plano Municipal de Assistência, alocar e executar recursos financeiros próprios no Fundo de Municipal Assistência Social para ações de Proteção Social Básica. Para assumir a gestão básica: a) elaborar o PMAS, b) alocar e executar recursos financeiros próprios no FMAS, como Unidade Orçamentária, para as ações de Proteção Social Básica, c) estruturar Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) para gerenciar e executar ações de proteção básica no território referenciado, d) manter estrutura para recepção, identificação, encaminhamento, orientação e acompanhamento dos beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais com equipe profissional composta por, no mínimo, um profissional de serviço social; e) apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento de beneficiários do BPC, articulando-os às ofertas da assistência social e as demais políticas pertinentes; f) priorizar o acesso nos serviços da proteção social básica às famílias do PBF; g) realizar diagnóstico de áreas de risco e vulnerabilidade social; h) o Conselho Municipal de Assistência Social deve estar em funcionamento; i) responsável na Secretaria Executiva do Conselho de Assistência com escolaridade de nível superior, mesmo que pelo seu porte possa ser compartilhado com o órgão gestor. Para assumir a gestão plena, além das exigências acima: a) cumprir pactos de resultados baseados em indicadores; b) instalar e coordenar o sistema municipal de monitoramento e avaliação em articulação com o sistema estadual, validado pelo sistema federal; c) declarar capacidade instalada na proteção social especial de alta complexidade cofinanciada pela União e Estados; d) gestor do FMAS nomeado e lotado na Secretaria Municipal de Assistência Social ou congênere; e) elaborar e executar a política de recursos humanos com a implantação de carreira para os servidores públicos da área. A todos os níveis correspondem incentivos financeiros proporcionais aos seus respectivos Pisos de Atenção (básico e de transição), Piso de Média e Alta Complexidade e recursos para a erradicação do trabalho infantil. Há três itens comuns a todos os níveis de habilitação: PMAS elaborado, constituir o FMAS como unidade orçamentária e garantir o funcionamento dos CMAS..
nacionalmente coordenado, mas descentralizado, passou a exigir a construção de uma cultura de desenvolvimento institucional que até então não possuía essa relevância.
Para Mesquita, Martins e Cruz (2012), a PNAS 2004 e a NOB 2005 são referências essenciais para uma nova regulação federativa e seus instrumentos de indução, pois definem o modelo de intervenção do Estado e a centralidade do SUAS como política pública. Por essa razão, o desenvolvimento de capacidades estatais incorporou-se, desde então, à agenda da política como condição necessária para implementá-la nacionalmente. Em 2006 foi editada a NOB/RH com foco em gestão do trabalho (valorização profissional, desprecarizaração dos vínculos empregatícios e implantação da educação permanente). Normatizou-se a implantação de planos de carreira, cargos e salários e das mesas de negociação integradas ao planejamento organizacional. Por essa norma, os serviços deveriam ser ofertados por servidores efetivos, admitidos por concursos público para a reforçar a burocracia estatal e, desse modo, passou a ser cobrada dos gestores municipais como medida de reforço das capacidades estatais.
Esta NOB foi complementada por duas outras Resoluções do CNAS. A de número 17/2011 define 11 categorias profissionais com ensino superior para integrarem as equipes de gestão do SUAS. A de número 9/12014 define funções de apoio em áreas meio e fim das Secretarias e seus níveis de escolaridade. Nas Secretarias, unidades socioassistenciais e instâncias de pactuação e deliberação do SUAS, as áreas de apoio administrativo, financeiro, orçamentário, avaliação, monitoramento, vigilância socioassistencial, transferência de renda e CadÚnico94 devem ser preenchidas por servidores que possuam, no mínimo, o ensino médio.
Em 2006, a V Conferência Nacional de Assistência Social aprovou o SUAS-Plano 10 com metas nacionais pactuadas para o decênio findado em 2015, e que também serviu de base para os planos municipais. Dentre outras metas, propôs a elaboração de padrões de qualidade nos serviços socioassistenciais, constituição da política de monitoramento e avaliação do SUAS e desempenho da gestão por meio de indicadores. Conforme MDS (2007, p. 50), "incrementar a produção de dados, a gestão da informação, as métricas de monitoramento e as práticas de avaliação considerando-as como instrumental de gestão do SUAS".
Em 2010, a Resolução CIT 8 definiu fluxos e procedimentos para o acompanhamento da gestão e dos serviços do SUAS, além de ampliar a responsabilidade gerencial das Secretarias Municipais. Instituiu o Plano de Providência para superar dificuldades dos entes federados na gestão e execução dos serviços socioassistenciais e o Plano de Apoio com ações
94 O Cadastro Único, criado em 2001, orienta os programas sociais do governo federal para identificar e caracterizar as famílias de baixa renda e sua realidade socioeconômica. Nele são registradas informações como características da residência, identificação pessoal, escolaridade, situação de trabalho e renda, entre outras.
de acompanhamento, assessoria técnica e financeira a cargo do ente responsável pela supervisão federativa (Estados ou União)95. Nesse mesmo ano foi regulamentado o CensoSuas da gestão municipal (Decreto 7.334/2010), realizado anualmente para servir de subsídio para o planejamento, monitoramento e avaliação de resultados e indicadores.
A lei federal 12.435/11 aprimorou a LOAS, regulamentou o SUAS e reforçou o Pacto federativo ao ratificar a gestão descentralizada e participativa para: a) consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica; b) estabelecer as responsabilidades dos entes na organização, regulação e expansão das ações de assistência social; c) definir os níveis de gestão; d) estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios; e f) validar a relevância da vigilância socioassistencial (LOPES e RIZZOTTI, 2013, p. 80). O artigo 30 dessa Lei concebe o PMAS como um instrumento de planejamento estratégico para executar a PNAS. Sua elaboração é responsabilidade do órgão gestor da política que o submete à aprovação do CMAS. O Plano deve conter metas, resultados esperados, recursos materiais, humanos e financeiros disponíveis e exigidos, fontes de financiamento, indicadores de monitoramento e avaliação e seu cronograma de execução.
Essa Lei incorporou à gestão do SUAS inovações como a regulamentação do IGDSUAS que criou um mecanismo de indução financeira. Conforme o Decreto 7.636/2011, a União remunerará os resultados alcançados na gestão subnacional com um apoio financeiro para estimular a gestão descentralizada a seguir melhorando sua performance. Pactuou-se uma espécie de relação contratual entre as esferas de governo, cujos valores obtidos devem estar previstos no orçamento municipal e suas ações integradas ao PMAS.
Para a implementação do SUAS, a Lei 12.435/2011 (artigo 6º) definiu como objetivos organizar a gestão do trabalho e a educação permanente com base em Planos Anuais de Capacitação, visando “desprecarizar” os vínculos trabalhistas e o fim da terceirização. Definiu as funções essenciais de gestão na área fim: (proteção social básica e especial) e áreas meio (planejamento e orçamento, gestão do FMAS, gestão dos sistemas de informação, monitoramento e controle de serviços, programas, benefícios e da rede socioassistencial,
95 Esta pesquisa não analisará a cooperação entre Estados e municípios, embora o CensoSuas 2012 mostre que essa é uma área problemática, pois: a) 41% dos municípios não recebiam recursos de financiamento e 14% na apenas modalidade convênio que não tem garantia de continuidade; b) 40% dos municípios não haviam recebido nenhuma visita da Secretaria Estadual. A relevância desse apoio para as capacidades estatais da gestão municipal pode ser medida pela frequência de temas que pautaram as visitas: adequação da estrutura organizacional da Secretaria, elaboração do PMAS e do Relatório de Gestão, metodologia de monitoramento e avaliação e implantação da vigilância socioassistencial. Pela divisão de funções no SUAS, aos estados cabe a capacitação e aos municípios a função central de provisão de serviços. Mas, um dos gargalos do SUAS nos municípios é o fraco cofinanciamento e assessoria técnica estadual que, se não for equacionado, dificultará o atingimento da metas do Pacto de Aprimoramento (2014-2017) (entrevista 19). Adiante se discute esse Pacto.
gestão do trabalho e apoio ao CMAS).
Essa direção ampliou-se na NOB 2012 que definitivamente institucionalizou as demandas operacionais à modernização das capacidades estatais. Inovou no financiamento da gestão descentralizada e na exigência da vigilância socioassistencial para o planejamento territorial (IPEA, 2014, p. 49). Consolidou os incentivos financeiros à gestão (IGD-M e IGDSUAS), o CadÚnico para Programas Sociais, o Censo Suas, a NOB/RH e o Protocolo de Gestão Integrada dos Serviços, Benefícios e Transferência de Renda. Pela primeira vez uma NOB SUAS (artigo 14) tratou do financiamento do PBF via o IGD-M, que se apresenta logo a seguir, visando alinhar políticas de transferência de renda e serviços socioassistenciais.
Esta NOB (artigo 57), a partir de 2013, embasou a pactuação de metas para as SMAs, realizada na CIT, como mais um campo a ser apoiado e monitorado pelo MDS. Este processo trouxe para o âmbito municipal as metas do "Pacto de Aprimoramento do SUAS" (Resolução CIT 18/2013). Este se constituiu em um mecanismo para induzir a melhoria da gestão e dos serviços socioassistenciais por meio de um compromisso firmado entre o MDS e as SMAs. Na dimensão da gestão do SUAS, os objetivos para o período 2014-2017 estão na tabela 4.1.
Tabela 4.1 - Metas do Pacto de Aprimoramento - Dimensão de Gestão do SUAS
Prioridade Meta
Meta 17 - Desprecarizar vínculos trabalhistas das equipes que atuam nos serviços socioassistenciais e na gestão do SUAS.
Atingir percentual mínimo 60% de trabalhadores do SUAS de nível superior e médio com vínculo de servidor estatutário ou de empregado público.
META 18 - Estruturar as SMASs com formalização de áreas essenciais na estrutura do órgão gestor.
Municípios de pequeno e médio porte: 100% com Proteção Social Básica, Proteção Social Especial e Gestão do SUAS com competência de Vigilância Socioassistencial. Municípios de grande porte e metrópoles: 100% com Proteção Social Básica, Proteção Social Especial (subdivisão de Média e Alta Complexidade), Gestão Financeira e Orçamentária, Gestão de Benefícios Assistenciais e Transferência de Renda e Gestão do SUAS (Gestão do Trabalho, Regulação e Vigilância Socioassistencial). META 19 - Adequar a legislação
Municipal à legislação do SUAS.
100% dos municípios com Lei que regulamenta a Assistência Social e o SUAS atualizada.
META 20 - Ampliar a participação dos usuários e trabalhadores nos CMAS
Atingir 100% dos Conselhos Municipais com representantes de usuários e dos trabalhadores do SUAS na representação da sociedade civil.
META 21 - Regularizar o CMAS como instância Controle Social do Programa Bolsa Família.
Atingir 100% dos Conselhos Municipais de Assistência Social como instância de controle social .
Fonte: Pacto de Aprimoramento do SUAS 2014-2017.
Esta NOB inovou na gestão do SUAS ao extinguir a lógica de habilitação de municípios em níveis de gestão ao substitui-la pela avaliação obtida por meio do Índice do Desenvolvimento (ID-SUAS). Avaliou-se que esse processo fora marcado pelo "caráter cartorial, que consistia essencialmente na verificação de documentos para comprovar os requisitos de gestão que, em muitos casos, após visitas in loco, não se confirmavam" (NOB,
2012, p. 14). Os municípios declaravam entregar os documentos nas CIBs, mas havia pouca contrapartida efetiva na sua realidade gerencial (entrevista 17). A nova sistemática de adesão passou ser avaliada pelo ID-SUAS96. Embora esse indicador não gere incentivo ou retorno financeiro direto, caso a mensuração registre queda de desempenho, o município perde o nível atual de habilitação e tem reduzido os repasses de recursos. Essas regras visam induzir as Secretarias a estarem continuamente focadas na gestão e no acompanhamento de suas metas.
Os níveis de gestão, diferentemente dos níveis de habilitação definidos na NOB 2005, não são estáticos, pois sua evolução é mensurada por indicadores. Passou a prevalecer a lógica do output e de resultados menos que a lógica do input alinhada às exigências de formalizar a existência do PMAS, FMAS e CMAS. Passou a ser valorizado o planejamento vinculado ao PPA, LDO, LOA, PMAS e nas metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS. Um dos objetivos é instituir uma cultura de planejamento financeiro ao reafirmar que os fundos de assistência social devem ser unidade orçamentária e gestora, vinculada às Secretarias e responsáveis pela ordenação de despesas (MDS, 2013). A NOB 2012 definiu responsabilidades comuns aos entes: a) garantir o comando único do SUAS pelo órgão gestor da área; b) promover a articulação intersetorial do SUAS com políticas públicas alinhadas; c) implantar sistema de informação e indicadores para monitorar e avaliar a política.
A NOB 2012 formalizou o aperfeiçoamento da estrutura, descrição conceitual e de conteúdos mínimos dos PMAs (diagnóstico sócio-territorial, metas, indicadores de monitoramento e avaliação e espaço temporal de execução). Com isso, articulou os instrumentos de planejamento, monitoramento e avaliação, posicionando-os como estratégias centrais de gestão. O Pacto de Aprimoramento e a NOB/SUAS 2012 trouxeram novos instrumentos legais e institucionais de cooperação intergovernamental à implementação do Sistema (CensoSuas 2014, p. 39). A legislação se estruturou para possibilitar o aprimoramento da gestão e contribuir para o controle social (BUENO e CARLOTO, 2015).
A revisão da LOAS, em 2011, e a NOB 2012 induziram de forma mais direta o fortalecimento institucional da gestão municipal ao propor instrumentos que apoiam as localidades nessa direção. Este é o caso do Pacto de Aprimoramento e, particularmente, a implementação do IGD-SUAS, que é um recurso flexível e de uso autônomo para investimentos na gestão local. Trata-se de um incentivo para investir nas unidades administrativas das Secretarias, em linha com as definições da NOB 2012, visando avançar na
96 A SNAS informou que ainda não há dados sobre o ID-SUAS, pois está em processo de construção. O ID-SUAS é composto por um conjunto de indicadores de gestão, serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais apurados a partir do Censo SUAS e de sistemas informatizados do MDS e da Rede SUAS.
profissionalização da gestão municipal (entrevista 17).
A Política Nacional de Capacitação, pactuada na CIT, foi lançada em dezembro/2011. O CapacitaSuas foi instituído pela Resolução CNAS 8/2012 e alterado pela Resolução CNAS 28/2014 que prorrogou sua vigência por mais 10 anos. A Resolução CNAS 4/2013 instituiu a Política Nacional de Educação Permanente do SUAS. Seu objetivo é contribuir para aprimorar capacidades e competências de gestão, do provimento de serviços, programas e benefícios, transferência de renda e controle social. Para tanto, os entes federados devem organizar seus Planos de Capacitação e Núcleos de Educação Permanente para assumirem essa atribuição. Essa Política se organiza por meio de uma Rede federativa, instituída em 2012, e operacionalizada com o apoio de instituições de ensino superior em todo país.
No caso do PBF, a legislação e normas que o regulamentam, e que têm vínculos com a modernização de sua gestão, foram formalizadas em 2006 com a criação do IGD97. Seu objetivo é oferecer apoio financeiro aos municípios como incentivo à qualidade gerencial do PBF e do CadÚnico, além de avaliar o desempenho da gestão e seus resultados. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos aos municípios conforme os critérios de um cálculo ponderado já mencionado. O IGD-M também é um instrumento para promover e fortalecer a gestão intersetorial do PBF e remunerar os serviços prestados relativos à gestão do CadÚnico. Com a Lei 12.058/2009, o IGD-M deixou de ser normatizado por portaria e o repasse financeiro se tornou obrigatório para os municípios que alcançam os mínimos exigidos no cumprimento de suas regras, o que passou a garantir recursos contínuos para a gestão do PBF. Como foi visto, a trajetória legal e institucional do SUAS e do PBF mostra uma gradativa consolidação de uma concepção em que gestão e desenvolvimento de capacidades estatais assumem relevância como dimensão estratégica. No caso do SUAS, seu desenho foi constituído de forma pactuada nas Comissões Intergestoras (CIT e CIBs) como arenas de articulação que definiram suas linhas gerais, em linha com o modelo federativo adotado desde a NOB SUAS 1997. Essa lógica compartilhada se estende para as relações de suporte técnico entre os entes que, embora possam operar de forma similar ao modelo de autoridade sobreposta (Wright, 1988), hierarquizam vínculos entre União-estados e estados-municípios.
Mesmo que os entes sejam autônomos para aderir aos SUAS e ao PBF, as normas e a legislação integrada a um sistema articulado de políticas, associada a mecanismos de
97 A lei de criação do PBF, em 2004, não previa o IGD. Mesmo a Portaria GM/MDS 246/2005, que regulamentou o programa com as exigências que formalizaram o Termo de Adesão municipal, não mencionava esse estímulo financeiro à gestão descentralizada do programa. Este Índice só foi instituído pela Portaria GM/MDS n. 148, de 27 de abril de 2006. A utilização dos recursos IGM-M foi sendo alterada e/ou ampliada em termos de escopo e valores de pagamento pelas Portarias GM/MDS nº 754/2010, nº 319/ 2011 e nº 103/2013.
cofinanciamento estáveis e de indução financeira direta (IGDSUAS e IGD-M) e indireta (ID- SUAS que mede os níveis de habilitação em gestão), são fatores chave na sua engenharia institucional. Claro que o avanço institucional do SUAS e a criação do PBF não são as únicas variáveis explicativas do reforço da gestão das políticas de transferência de renda e serviços e benefícios socioassistenciais nos municípios, já que esses têm autonomia nas suas iniciativas.
A institucionalidade criada pelo SUAS desenvolveu um modelo que combina a definição de metas pactuadas para todos os níveis de governo e que servem de referência para controlar todo Sistema. Da forma como se estrutura, especialmente após o Pacto de Aprimoramento, é possível acompanhar a gestão dos entes subnacionais e seus resultados que são contratualizados de forma pactuada. Assim, ao mesmo tempo que as induções financeiras e institucionais buscam ampliar as adesões dos governos locais, torna-se possível ampliar a convergência federativa. Essa lógica sistêmica e de relações intergovernamentais inexiste, por exemplo, na política de educação, que será discutida mais adiante.
Mas, como será visto, os resultados nacionais da evolução nas capacidades estatais municipais dificilmente podem ser explicados apenas como efeito das ações locais desconectadas das normas sistêmicas com seus estímulos e induções para gerar convergência federativa em termos de adesão e implementação. O risco de não obediência municipal e o poder de enforcement das regras pactuadas do SUAS reduzem a opção de comportamentos "calculadores" (Wright, 1988), ainda que estímulos institucionais convivam com sanções administrativas. Considerando-se que o SUAS vem sendo implantado há 11 anos em uma área historicamente marcada por fragmentação política e fragilidade gerencial, pode-se dizer que se trata de um caso de sucesso, ainda que seus resultados quanto à modernização das