Nas duas últimas décadas, a Assistência Social procurou espelhar-se na política de Saúde, criando o SUAS (Sistema Único de Assistência Social). Mas o legado e a trajetória institucional foram bastante diferentes do processo que ocorrera no SUS, o que tem gerado
91 Já há uma significativa literatura sobre a evolução institucional do PBF, mas como esse não é o foco dessa pesquisa, recomenda-se a leitura de Lício (2012) e Bichir (2011) que abordam esse tema.
mais dificuldade para consolidar seu modelo de governança e a gestão descentralizada. Para Abrucio e Grin (2015), historicamente o setor foi marcado por cinco características. A primeira é o peso enorme, desde as suas origens, de organizações filantrópicas na provisão dos serviços, sobretudo a Igreja Católica. Mesmo com a sua implantação em nível municipal durante a Era Vargas, a assistência social era executada por este tipo de organização, o que, embora em menor medida, ainda é importante na maioria dos municípios. Em segundo lugar, a institucionalização da política resultou de um processo de centralização, especificamente com a criação da Legião Brasileira de Assistência, em 1942. A União buscou reforçar os programas da área e sua institucionalização durante a ditadura militar por meio da LBA. Esse processo se deu na direção contrária de reforçar as Secretarias municipais como responsáveis, pelo menos, pela implantação da política.
Mas este esforço de institucionalização não acabou com a descoordenação intergovernamental, sobreposição de competências e, especialmente no plano subnacional, da descontinuidade de políticas (DRAIBE, 1994). No fundo, este terceiro legado mostrou que a construção de um padrão institucional e sistêmico de Welfare nessa área foi feito de forma centralizada sem que fosse apropriado por estados e, principalmente, municípios. Mas, paradoxalmente, muitos serviços continuaram sob a batuta local, ainda que nessa esfera existisse um modelo com pouca capacidade gerencial e regulatória, e baseado na transferência pura e simples das atividades às organizações filantrópicas. A existência simultânea destes dois cenários revela o quanto havia de frágil na descoordenação intergovernamental, pois:
É interessante observar como os recursos da LBA eram operacionalizados junto aos parceiros governamentais e não governamentais nesse período. Estados e municípios não tinham tratamento diferenciado das entidades filantrópicas para fins de recebimento de assistência técnica ou financeira. Dessa forma verifica-se que os governos subnacionais não tinham primazia sobre a iniciativa privada para fins de assistência social, predominando um tipo de centralização que praticamente prescindia da coordenação intergovernamental, uma vez que a LBA era representada por escritórios regionais que implementavam suas ações diretamente ou mediante parcerias com a iniciativa privada de forma independente das ações estaduais e municipais. [...] Sposati et al (1998) diagnosticaram essa fragmentação institucional e desarticulação ao constatar que, até então, não havia se equacionado um sistema organizado entre os diferentes níveis governamentais para a prestação dos serviços de assistência social, ou sequer uma política explícita, orientadora dos órgãos subnacionais (LÏCIO, 2012, p. 149).
A institucionalização no plano federal não teve como contrapartida reduzir as práticas clientelistas. Este outro aspecto do legado deve ser ressaltado porque a Assistência Social foi uma área-chave para o suporte de políticos tradicionais para o regime militar que, do ponto de vista político-administrativo, não foi apenas um paradigma da tecnocracia. Como afirmam
Draibe e Aureliano (1989, p. 139) "essa área de intervenção governamental foi reiteradamente apontada como a mais permeada por mecanismos clientelistas, assim como por ausência de controles, o que tendeu a torná-la [mudança feita pelo autor] fácil presa de manipulação e de corrupção". Por fim, o legado se completa com a Constituição de 1988, pois embora tenha afirmado princípios similares aos de outras políticas, como a universalização e a descentralização, não havia bases organizacionais, gerenciais, financeiras e técnicas que dispusessem de recursos necessários para seguir o caminho da área de Saúde nos municípios. Após a Constituição, e sob inspiração do SUS, em 1993, foi promulgada a LOAS, mas sua implementação foi difícil, lenta e incompleta. Assim como no SUS, a sistemática de transferências de recursos foi sendo estabelecida por Normas Operacionais Básicas, mas em contraste com o primeiro caso, que definiu esse processo em 1993, na Assistência ocorreu pela primeira vez apenas em 1997 (FRANZESE, 2010). Esta demora na institucionalização da área pode ser assim explicada:
Embora a CF de 1988 tenha previsto em seu art. 204 que a implementação dessa política se daria por meio da descentralização político-administrativa, sua regulamentação por meio da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) só foi possível cinco anos depois, o que se explica em boa parte por se contrapor aos interesses dos atores preocupados em manter a forma de funcionamento centralizado da LBA e sua relação privilegiada com as entidades [assistenciais e filantrópicas]. (LÏCIO, 2012, p. 150).
Outra explicação para esta trajetória truncada foi a mudança na agenda da política, com o tema do enfrentamento da pobreza ganhando autonomia em relação à questão da Assistência Social. Esse processo iniciou com o destaque obtido pelo Movimento da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, em 1993, que culminou na criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e autonomizou essa área. Tratando da mesma temática, mas sob outro prisma, surgiram os programas de transferência condicionada de renda, primeiramente no plano local e depois, já na segunda metade da década de 1990, no âmbito federal. Esta linha de atuação teve um grande impulso com a criação do PBF que conquistou forte centralidade no governo federal. Esse movimento teve um efeito paradoxal sobre a área de Assistência Social. De um lado, estas novidades atravancaram o desenvolvimento da LOAS e a criação de um sistema articulado nos moldes do SUS. Por outro lado, o sucesso do PBF colocou o tema da Assistência no centro da agenda política.
Conforme Draibe (1999, p. 119), a implementação da nova política da assistência social teve inicio em 1995, no primeiro governo FHC, por meio de algumas medidas cruciais: a) nesse ano, a extinção da LBA e a criação da Secretaria Nacional da Assistência Social
vinculada ao Ministério da Previdência Social e Assistência Social; b) a criação do Conselho Nacional de Assistência Social e, em 1996, do Fundo Nacional de Assistência Social; c) a descentralização dos recursos federais por meio de convênios, carentes de bases contínuas de financiamento e repassados na modalidade "fundo a fundo", para os governos subnacionais.
Em síntese, o legado de precariedade administrativa, fragmentação institucional, descoordenação federativa, objetivos sobrepostos, descontinuidade de iniciativas, viés clientelista, carência de foco, instabilidade de programas, falta de unidade na agenda governamental e ausência de capacidades mínimas de gestão, sobretudo nos municípios, passou a ser revertido lentamente somente após 1993. Mas ainda assim, antes de 2005 com a institucionalização do SUAS, as NOBs anteriores não haviam gerado as bases necessárias para implantar um sistema nacional de políticas, como será visto a seguir. Esta trajetória não deixou de gerar efeitos na gestão dessa política nos municípios, pois foi necessário criar condições inexistentes até 2005. Portanto, é preciso considerar que os resultados de modernização gerencial dessa área possuem esse legado histórico de fragilidade institucional. Trata-se de um modelo recente para promover mudanças que ainda estão em fase de amadurecimento e/ou de implantação nas Secretarias Municipais de Assistência (SMASs).
4.3 Evolução institucional e marcos legais: os instrumentos de indução para a gestão do