O método de trabalho da OCDE é, certamente, um dos principais legados da OECE, já que dela decorreu inegável eficácia na implantação das políticas e dos princípios propostos pela Organização, na década seguinte à da Segunda Guerra, na Europa.
37 CAMPOS, João Mota et al. Teoria geral das organizações internacionais, p. 65. No entanto, o mesmo
autor, pouco adiante, refere-se ao caso como sucessão: p. 69: “Foi o que sucedeu, por exemplo, no caso da substituição da OECE pela OCDE. Os Estados-membros da primeira previram a sucessão e regularam as questões daí resultantes: a novel OCDE foi instalada na sede da extinta OECE, no Palácio de La Muete, no Bosque de Bolonha, em Paris; e ficou a dispor de uma estrutura orgânica idêntica à da sua antecessora, para a qual transitaram os bens e serviços da organização extinta. A nova engrenagem institucional passou por isso a funcionar sem solução de continuidade e sem sobressaltos, no serviço de objetivos predefinidos. E sem sequer a participação de novos Estados-membros, extraeuropeus, representou um fator de perturbação no funcionamento da OI, até porque alguns deles lhe estavam já ligados na qualidade de associado (caso dos Estados Unidos e do Canadá).”.
Nas palavras do diplomata brasileiro Denis Fonte de Souza Pinto, a capacidade da OCDE de transformar a teoria, resultado de séria reflexão, em prática com resultados é um ponto a merecer destaque: “a OCDE tem a capacidade de temperar a teoria acadêmica com a análise factual e gerar recomendações de políticas que correspondam às necessidades dos países-membros”38.
A sistemática da OCDE caracteriza-se, nesse sentido, pela associação do think
tank (produção de conhecimentos), rule maker (elaboração de normas) e do peer pressure
(pressão dos pares). Esses três aspectos, como bem identificados por Denis Fonte de Souza Pinto, envolvem a atividade de pesquisa e formulação de estratégias, aliados à coordenação de posições e ao acompanhamento constante – como era necessário nos primeiros anos da OECE.
Além disso, OCDE atua, de certo modo, como uma espécie de tribunal das políticas dos países. Importa mencionar, a esse respeito, que a OCDE evita envolver, em suas matérias, cortes internacionais, preferindo a resolução negociada internamente. Essa é mais uma aplicação do princípio de se buscar sempre decisões consensuais e à base da persuasão.
Ressalte-se, contudo, que toda a atividade e eficácia das ações da OCDE não têm como fundamento o poder financeiro, já que, embora reúna economias centrais, não possui poder financeiro comparado ao Banco Mundial ou mesmo ao Fundo Monetário Internacional (FMI); no mesmo sentido, como lembra Denis Fonte de Souza Pinto39, também não tem competência supranacional, tal qual a União Europeia, e, muito menos, poder vinculatório, como o órgão de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Mas a OCDE tem, a seu favor, esse sistema fundado na persuasão. É nele que são construídos o consenso e a observância de normas eleitas e desejadas por seus membros, individualmente. Além disso, não é só a forte legitimidade da norma que convida a sua observância; a herança da função fiscalizadora, fundada no acompanhamento e cobrança do cumprimento de compromissos, é uma nota distintiva do sistema da OCDE.
A função fiscalizadora, como se sabe, foi um mecanismo pensado na OECE para dar conta dos resultados esperados pela aplicação dos recursos, segundo arbitrado
38 Think tank, peer pressure e rule maker são três das características destacadas por Denis Fontes de Souza
Pinto (OCDE: uma visão brasileira. Brasília: IRBR, 2000. p. 19).
pelos Comitês Técnicos, envolvendo a função regulatória; portanto, de modo geral, pode- se dizer que o processo de atuação da OCDE envolve a fiscalização sobre atos emanados do consenso, sob ampla discussão desenvolvida com base em conhecimentos técnicos produzidos internamente.
Como será possível verificar adiante, há diferentes atos emanados pela Organização, com suas características de vinculação ou não. Num primeiro caso, por exemplo, tem-se um processo que se desenvolve com base em estudos técnicos e circulação desses conhecimentos, inclusive em instâncias confidenciais. Esse processo culmina com a emissão de relatórios expressando consenso, aprovado pelos membros de determinado Comitê, que podem ser complementados com recomendações. O documento final, por sua vez, pode não ser de cumprimento obrigatório, mas tem elevado grau de cobrança dos outros países. Nisso consiste o peer pressure, que conta com mecanismos de acompanhamento e fiscalização mesmo para o caso de relatórios.
Ressalte-se que a maioria dos atos emanados da OCDE tem a natureza de recomendações40, não sendo, por isso, de caráter obrigatório – muito embora sujeitos ao acompanhamento e à pressão própria do sistema. As recomendações apresentam muitas vantagens, já que permitem certa margem de manobra na sua negociação, privilegiando a adaptabilidade. Essas características são de central relevância no contexto da construção de consenso e, ainda, no incentivo às posturas corretivas dos Estados, com vistas a atingir um patamar ideal ou sedimentado.
As recomendações apontadas, por essa última característica enunciada, são úteis especialmente em setores pouco regulados. É que a construção de normas e padrões depende, quase sempre, da iniciativa incipiente e gradual.
Outro aspecto a ser mencionado diz respeito à possibilidade de haver reservas/condicionantes41 nos atos da OCDE, embora não desejadas:
[...] Essa flexibilidade, entretanto, não deixa de ser paulatinamente restringida pelos mecanismos de acompanhamento e de exame característicos da Organização e que têm no peer pressure seu instrumento por excelência42.
40 Cf. item 2.3, adiante.
41 Os Estados podem “qualificar sua aceitação” quanto a determinado ato, durante a apreciação pelo
Conselho. Nesse sentido: PINTO, Denis Fontes de Souza. OCDE: uma visão brasileira, p. 24.
A OCDE procura construir sua legitimidade sobre o consenso fundado em pesquisa e sobre valores sempre compartilhados, acompanhando as providências dos membros e contando com a pressão dos pares – mesma sistemática com a qual sua antecessora, a OECE, obteve efetivos resultados.
1.6 Estrutura da OCDE: Resolução Revisada do Conselho sobre uma Nova Estrutura