Empresas Multinacionais no Brasil
A participação brasileira no Comitê de Investimentos demandava um processo de afinamento com os objetivos desse Comitê da OCDE. Como se viu, a participação de Estados não membros é permeada de rigores e condições que não poderiam dispensar o engajamento do Estado participante com os objetivos do Comitê em que pretende ingresso, o que justifica a necessidade de adesão brasileira à Declaração, no contexto de referida participação.
Esse contexto da adesão brasileira à Declaração sobre o Investimento Internacional e as Empresas Multinacionais, contudo, não está inserido em uma política uniforme de engajamento, tampouco foi conduzida segundo as formalidades que evidenciavam ser mais adequadas. É que as relações com a Organização foram sendo conduzidas pelos ministérios afetos às áreas de convergência, passando por fases de maior ou menor interesse de parte a parte.
De fato, conforme observado anteriormente, o relacionamento com a OCDE se construiu dessa maneira, até que em 2005 o então presidente, Luís Inácio Lula da Silva, editou um Decreto sem numeração que centralizava no Ministério das Relações Exteriores a coordenação dessas diversas áreas. A medida foi bastante adequada, pautando-se no conceito da coordenação, e não do comando ou monopólio, já que essas atividades da Organização têm características muito técnicas – mais do que políticas – que demandam um envolvimento direto de secretarias, departamentos e ministérios tecnicamente especializados.
Entende-se que, embora esse relacionamento técnico seja o elemento fundamental perante a OCDE, a participação do Ministério das Relações Exteriores como coordenador geral e, sobretudo, como organizador e patrono das formalidades mostra-se fundamental. É que a solução utilizada para o caso da adesão e implementação das
gerais e não encontra direta correspondência normativa. Em outras palavras, houve inovação no tocante aos cuidados com a forma e a uniformidade institucional que merecem estudo detido.
Importa lembrar, nesse sentido, que o a aproximação do Brasil com o Comitê de Investimentos se deu capitaneado pelo Ministério da Fazenda – direto interessado nos resultados que essa relação poderia gerar. Foi por intermédio do Ministério, também, que o Brasil manifestou sua aceitação à Declaração – com valor de adesão, do ponto de vista da OCDE. Essa aceitação, todavia, não foi objeto de nenhum procedimento formal, de âmbito administrativo ou legislativo, no Brasil. Anote-se, ademais, que essa omissão no procedimento não encontra justificativa em nenhuma norma expressa brasileira – seja relacionada à pratica de um ato internacional, seja no que diz respeito à integração das normas decorrentes da Declaração ao direito interno.
O Ministério da Fazenda, por sua vez, menciona, em material informativo, uma justificativa para prescindir de trâmites mais complexos e manifestação congressual. Essa justificativa era de que a Declaração e seus instrumentos, dentre os quais as Diretrizes, seriam meros atos da OCDE – atos da organização, portanto – e que não integrariam o ordenamento jurídico brasileiro. Isso explica ter prescindido da aprovação congressual, havendo apenas, a seu respeito, a Portaria no 92/2003 (ato administrativo) de criação do PCN:
Com relação à Declaração sobre Investimento Internacional e Empresas Multinacionais, o Brasil trocou correspondências com a OCDE, manifestando a intenção de adotar aquele e outros instrumentos correlatos da Organização. Anexas à Declaração estão as Diretrizes para as Empresas Multinacionais, de caráter voluntário, cuja nova versão foi aprovada pelo Governo Brasileiro em junho de 2000. A Consultoria Jurídica concluiu, em julho corrente, que a Declaração e os demais instrumentos acima mencionados podem prescindir da aprovação do Congresso Nacional, por serem atos da OCDE que não integrarão o ordenamento jurídico brasileiro. Estão sendo realizados contatos, no momento, com entidades governamentais e não-governamentais, com vistas à implementação do chamado “Ponto de Contato Nacional” – mecanismo de coordenação previsto nas Diretrizes160.
Veja-se, a esse propósito, que a Declaração até poderia ser considerada um ato não vinculativo, em um primeiro momento, e que não geraria, por si, ônus a demandar a manifestação congressual, nos termos do artigo 49 da Constituição Federal. Ocorre que há
160 Disponível em: <http://www.fazenda.gov.br/sain/pcnmulti/ocde_defini.htm#adesao>. Acesso em: 28 out.
uma regulamentação própria da OCDE, tanto no tocante aos rigores de observância das regras aceitas pelos observadores quanto no que se refere à vinculação à Decisão do Conselho da OCDE que determina, de modo obrigatório (em certa medida), a instalação do PCN – que são mecanismos de controle da aplicação das Diretrizes.
Verifica-se, portanto, que a justificativa apresentada pelo Ministério da Fazenda não encontra amparo técnico – tanto pelo fato de que a Declaração, em si, não é estritamente um ato da OCDE (embora se relacione a atos da OCDE), quanto pelo fato de que a adesão gera compromissos onerosos ao Brasil (dentre os quais a implantação do PCN). Além disso, outras variáveis são igualmente relevantes, como o fato de que as
Diretrizes geram compromissos e ônus às próprias empresas multinacionais – particulares
–, sujeitando-as a uma espécie de atuação oficial (do Estado) para sua promoção e fiscalização, por meio do PCN, sem qualquer suporte legislativo.
Trata-se, contudo, não de se considerar que o sistema seja incompatível com a ordem jurídica brasileira, nem que os procedimentos adotados tornem o conteúdo da
Declaração um corpo estranho e ilegítimo. Faz-se mister, sim, perceber que há relações
que encontram sua legitimidade em elementos de consenso, de cooperação, muito embora o sistema jurídico brasileiro pudesse fornecer um ferramental mais explícito para que se pudesse lidar com essas demandas cooperativas.