Enerji Sektörünün Yapısı, Elektrik Enerjisi Üretimi ve Özelleştirme

“Enerji fiziksel anlamda ölçülebilir bir niceliktir ve bir türden diğer bir türe dönüşebilir. Enerji yenilenebilir ve yenilenemeyen (tükenebilir) enerji olarak ikiye ayrılır. Yenilenemeyen kaynaklar arasında; petrol, doğalgaz, kömür, linyit, nükleer enerji sayılabilir. Yenilenebilir enerji kaynaklarıysa; yakılacak odun, hidrolik, rüzgar, güneş, jeotermal, okyanus, gel-git (med-cezir) ile biyogazdır. Günümüzde dünya birincil enerji tüketiminin ortalama yüzde doksanı tükenebilir (yenilenemez) enerji kaynakları tarafından sağlanmaktadır” (Karluk, 1999: 247).

Enerji, üretim işlerinde kullanılması zorunlu bir girdi ve toplumların refah seviyelerinin yükselmesi için gerekli bir hizmet aracı olarak, ekonomik ve sosyal kalkınmanın temel taşlarından birisidir. 1970’li yıllarda yaşanan petrol krizleri sonucu enerjinin önemi artmış ve meydana gelen enerji sorunu ülkelerin gündeminde sürekli olarak enerji kaynaklarının olmasını sağlamıştır. Bu konunun bu derece önemli olmasını sağlayan başka bir etken de sektördeki yatırımların büyük mali kaynak gerektirmesidir. Ekonomiye etkisinin çok büyük olması, öncelik sırasına alınmasını sağlamıştır. Bugün ülkelerin amacı enerji sektörünün gelişiminin süreklilik sağlayan bir şekilde sağlanması olup, bunun önemli bir adımını ise özellikle düzenlemelerle sektörün özelleştirilmesi oluşturmaktadır.

“Dünyada geleneksel enerji kaynaklarının tükenme eğilimine girdiği, enerji fiyatlarının arttığı, enerji kaynaklarının kullanımından kaynaklanan çevre sorunlarının arttığı bir dönemde; enerji planlaması özellikle enerji kaynakları kıt, ithal kaynaklara bağımlı, yetersiz döviz kaynaklarına sahip ülkeler için bir zorunluluktur. Bu sektörde planlı hareket etmeyi zorunlu kılan bir diğer sebep te enerji projelerinin çok uzun hazırlık ve

yatırım süresi olması ile yüksek finansman ihtiyacı gerektirmesidir” (Karluk, 1999: 248).

TÜSİAD’ın hazırlamış olduğu bir rapora göre, “1990 yılında 1550 KEP (kilogram petrol eşdeğeri) olan dünya kişi başına enerji tüketimi, 2010 yılında 1710 KEP’e yükselecektir. Bu rakam OECD ülkelerinde 2010 yılında tahmini 5750 KEP’e ulaşırken gelişmekte olan ülkelerde 830 KEP olacaktır” (TÜSİAD, 1994: 168). Bu araştırma göstermektedir ki, ülkelerin geleceğe yönelik planlarında enerji sektörünün önemi çok büyüktür.

“Dünyada teknolojide yaşanan hızlı değişime paralel olarak enerji sektörü de hızla değişmektedir. 1950 ile 1980 yılları arasında elektrik tüketimi on katına çıkmış ancak daha sonraları artış hızı azalarak yüzde 2 civarında olmuştur. 1990 yılında dünyada toplam elektrik tüketimi 1160,77 Twh olarak gerçekleşmiştir. 1990 yılından itibaren otuz yıllık dönemde dünyadaki elektrik tüketiminin ortalama olarak yılda %2,3 artacağı ve 2020 yılında yaklaşık 2300 Twh’lık tüketim olması beklenmektedir” (DEK Komisyon Raporu, 1996: 293).

Enerjide, “dünya ticari tüketiminin yarısını gelişmiş OECD ülkeleri gerçekleşmektedir. Dünya nüfusunun %5’ine sahip ABD tek başına dünya enerji arzının dörtte birini tüketmektedir. Dünyada 2010 yılına kadar yıllık ortalama %3 oranında bir ekonomik büyüme sağlanacağı tahmin edilmektedir. Aynı dönemde dünya nüfusunun yılda %1,5 oranında artış göstereceği tahmin edilmektedir. Bu çerçevede yapılan enerji talep projeksiyonları dünya birincil enerji talebinin 2010 yılına kadar yılda ortalama %2 oranında bir hızla artacağını göstermektedir. Artış hızı OECD ülkelerinde %1.3, diğer ülkelerde ise %2,6 olacaktır” (Karluk, 1999: 218).

Türkiye’de 1950’lerden sonra yaşanan hızlı değişim ekonomi, teknoloji ve yaşam standartlarında kendini göstermiştir. Bu değişimlerin sonucunda elektrik piyasasında yapısal ve niceliksel değişimler meydana gelmiştir. Bu değişime neden olan en büyük etken ise Türkiye’de sanayinin çok hızlı bir şekilde gelişmesi ve değişmesidir. Ülkemizde, enerji planlamasının diğer ülkelere kıyasla daha da önemli olmasının

nedeni, enerji ihtiyacının büyük ölçüde ithalatla karşılanıyor olmasıdır. Bu durum dış ülkelere karşı bağımlılığı arttıran faktörlerden biri olarak karşımıza çıkmaktadır.

Dünyada enerji sektörü 1980’li yılların ikinci yarısına kadar monopollü bir yapıya sahip iken, bu yıllardan sonra rekabet unsuru ele alındı. Avrupa’dan başlayarak tüm dünyaya yayılan enerji sektöründe yeniden yapılandırma ve özelleştirme hareketi bugün hala ülkelerin en önemli gündem maddesidir. Artık enerji politikaları özel müteşebbisin yatırımlara katkısını arttıracak, ulusal ve uluslararası rekabeti sağlayacak şekilde düzenlenmektedir. Bu hedeflere ulaşmak için kullanılan özelleştirme, gelişmekte olan ülkelerde araç olma fonksiyonundan çok amaç olmaktadır.

“Dünyada enerji sektöründe enerji güvenliği ve sürdürülebilir çevre kapsamında ekonomik kalkınma hedeflenmektedir. Bu kapsamda enerji sektöründeki en önemli politika unsurları şu başlıklar altında toplanabilir:

• Üretim ve piyasa mekanizmasının yeniden yapılandırılması, • Enerji sektörünün liberalizasyonu,

• Enerji sektörünün optimizasyonu,

• Piyasa prensiplerine dayalı enerji politikaları,

• Özel/Yabancı sermaye yatırımını teşvik edici yatırım ortamının tesis edilmesi” (Pala ve diğ., 1997: 258).

“Doğal tekeller büyük miktarlarda başlangıç yatırımı gerektiren, dolayısıyla sabit maliyetleri yüksek olan sektörlerdir. Belli başlı doğal tekeller; elektrik, doğalgaz, su şebekeleri, demiryolları ve telekomünikasyon sektörleridir. Doğal tekellerin en önemli özelliği büyük çoğunluğunun hizmet sunması ve hizmetlerin stoklanamamasıdır. Liberal ekonomilerde tekeller ancak dış ticarete konu olmayan sektörlerde oluşabilir.

“Kişilerin ve kurumların tercihleri üzerine devlet tarafından getirilen ve yatırımlar ile desteklenen sınırlamalar olarak tanımlanan düzenlemenin temelinde; toplumun menfaatine uygun olmadığı düşünülen bir faaliyetin düzeltilmesi veya kısıtlanması yer almaktadır” (Ünal, 1991: 17-18). Düzenlemeler ekonomik, siyasi-politik ve sosyal nedenlerle yapılmış olup, doğal tekelleri rekabete açmamaktaki amaç toplumun

faydasını maksimize etmektir. Ancak günümüz liberal dünyasında bunun imkansızlığı, devletin daha öncelikli yatırımlar için bu alanları feda etmesini gerektirmiş ve düzenlemenin yerini serbestleştirmeler (deregülasyonlar) almıştır.

Enerji sektörünün içinde bulunduğu darboğazdan kurtulması ancak sektörün serbestleşmesi ve rekabete açılması ile mümkün olabilecektir. Bu uygulama ile özel sektörün yatırımlarına zemin hazırlanacak, denetim dahilinde rekabet ortamı oluşacak ve böylece daha etkin üretim sonuçlarına ulaşılabilecektir. Çalışmanın gerek teori ve gerekse model bölümlerinde incelendiği gibi serbestleştirme ve rekabet asla kuralsızlık olarak algılanmamalıdır. Enerji sektörü özelleştirmesi, etkin regülasyon çalışmaları ve yatırımcıların denetlemesi ile hedeflenen başarılara ulaşabilecektir. O halde, kanuni altyapı çalışmalarının bir an evvel yapılması ve piyasasının serbestleştirilerek rekabete açılmasını takiben düzenleme kurullarının işleyişi sağlanmalıdır. Çünkü yeniden düzenlemenin yapılmadığı ortamlarda, kamu tekellerinin özel tekel haline dönüşme riski çok açık bir şekilde görülmektedir.

Türkiye’de özellikle planlı dönemde, kamunun enerji sektörüne yaptığı yatırımlar çok önemli boyutlara ulaşmıştır. 1960’tan sonra %10’ların üzerine çıkan kamu yatırımlarının içinde enerji sektörünün payı 1979-1990 yılları arasında %20’ler civarındadır. Dünyada oluşan yeniden yapılandırma ve özelleştirme akımı Türkiye’de de etkili olmuştur. Ülkemizde 1980 sonrası enerji sektörü büyük yapısal ve niceliksel değişim yaşamıştır.

Türkiye’de 1923’den bugüne yapılan incelemelerde, enerji sektörüne gerekli yatırımların yapılmadığı görülmektedir. Bu durum, çeşitli olanaksızlıklar ve yanlış politikaların uygulanması sonucu ortaya çıkmıştır. Bu nedenle giderek artan enerji talebinin karşılanması ve iktisadi gelişmenin teminat altına alınması için özelleştirme politikalarının uygulamaya geçirilmesi kaçınılmaz görünmektedir. Sağlıklı özelleştirme politikalarının uygulanmasının temel gereksinimi, sağlam ve işlevsel hukuki altyapı çalışmalarının yapılması olarak tespit edilmiştir. Günümüzde yaşanan mevzuat eksikliği ve tutarsızlığı durumu, enerji özelleştirilmesinin en büyük engeli konumundadır.

Bununla birlikte, enerji sektörünün özelleştirilmesinde seçilecek yöntem üzerinde durmak gerekmektedir. Yapılan çalışma, Türkiye için aşamalı bir sistemin daha başarılı olacağı yönünde sonuçlar vermiştir. İngiliz modelinde uygulanan yöntem, Türkiye için de geçerli görülmektedir. İlk etapta, mevcut santraller ile dağıtım ve iletim sistemlerinin belirli bölümlerinin özelleştirilmesi, sistemin işlerlik kazanmasının tespit edilmesinin ardından, kalan kamu hisselerinin borsa kanalı ile halka arz edilmesi olumlu bir yöntem olarak gözükmektedir. Böylelikle, özelleştirme yaklaşımı hem özel sektörü piyasaya çekecek ve hem de sermayenin tabana yayılması amacı gerçekleştirilebilecektir. Aksi uygulamaların piyasada dengesizlikler yaratacağı ve firmaların pazara mutlak hakim sıfatıyla hükmedeceği görülmektedir. Bu nedenle aşamalı özelleştirme uygulamaları Türkiye açısından daha olumlu sonuçlar verecektir.

Türkiye’de enerji sektörünün özelleştirilmesinde temel yöntem, YİD modeli olarak saptanmış durumdadır. Bu yöntemin sakıncası aşırı garantiler üzerine kurulmuş olmasıdır. Ayrıca uluslararası sermayenin ana koşulu olan, uluslararası tahkime olanak veren düzenlemelerle birlikte ciddi riskler arz etmeye başlamıştır. Ticari tahkimin doğal bir gelişme olduğu kabul edilmekte ancak Türkiye uygulamasında verilen garantilere pek bir anlam verilememektedir. Ancak İngiliz özelleştirme modelinde benzer garantiler verildiği gözlemlenmiştir. İki ülke arasındaki iktisadi ve piyasa farklılıklarından dolayı, doğru orantı kurmak mümkün değildir ancak Türkiye ile benzer pozisyonlarda bulunan Arjantin ve Filipinler’de de benzer uygulamalara gidilmiş fakat mevcut garantilerin hiçbirinin verilmediği gözlemlenmiştir. O halde, ticari tahkim uygulaması uluslararası sermaye için gerekli garanti ortamını doğurduğu, YİD çerçevesinde verilen garantilerin pek bir anlamı olmadığı sonucuna varılabilir. Ayrıca, bu uygulamaların uzun vadede, tekelleşme, kartelleşme ve fiyat baskıları olarak tüketiciye yansıyacağı açıkça görülebilir.

Bu bilgilerin ışığı altında Türkiye için İngiliz modelinden daha farklı bir uygulama biçimi önerilebilir. Ancak dünyada yaşanmış ilk ve en kapsamlı uygulamanın İngiltere’de yapıldığı ve gereken derslerin alınması gerekliliği gözden kaçırılmamalıdır.

Bununla birlikte, “kömür, petrol, doğalgaz, nükleer ve su gibi birincil enerji kaynakları kullanılmak suretiyle elde edilen elektrik enerjisi sanayileşmenin itici gücü olarak kabul edilmektedir” (Yılmaz, 1994: 41). Bilindiği üzere, elektrik enerjisi ilk kez 1769 yılında Volta tarafından kimyasal pillerin bulunması ile gelişme göstermiş, elektriğin mekanik enerjiden elde edilmesi 19. yüzyılın başlarında olurken, santral yapımına 1880’li yıllarda başlanmıştır.