Dünya Elektrik Sektöründe Özelleştirme Uygulamaları ve Ekonomik Etkileri

“Ekonomik ve toplumsal kalkınmanın en önemli girdilerinden biri olan elektrik enerjisi sektöründe son yıllarda, yaygın liberasyon faaliyetleri sonucunda piyasalar devlet müdahalelerinden çok piyasa dinamikleri tarafından yönetilmeye başlanmış, gelişmekte olan ülkelerin artan enerji talepleri dünya enerji talebini de değiştirmeye başlamıştır. Son yıllarda hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde tasarruf, çevre, güvenlik kavramlarının yanı sıra “özelleştirme”, “yeniden yapılanma” ve “düzenleme” elektrik enerjisi sektörü gündemini oluşturmaktadır. Enerji politikaları, özel girişimcilerin yatırımlara katkısını arttırıcı ve uluslararası rekabeti sağlayıcı şekilde yeniden biçimlendirilmektedir.

Gelişmiş ülkelerin sektör politikaları konusunda benimsedikleri prensipler; enerji güvenliği ve sürdürülebilir çevre kapsamında ekonomik kalkınma olarak belirlenmiştir. Bu kapsamda ana kriterler ise serbest ve açık piyasalar, müdahalesiz fiyatlar, enerjinin tasarruflu kullanımı, arz çeşitlendirmesi ve esnekliği olarak tanımlanmıştır” (Alcan, 1999: 31).

Dünyada elektrik sektörü ülkeden ülkeye farklılıklar gösterdiği için, ülkelerde yapılan özelleştirme uygulamaları da farklı metotlarla yapılmıştır. Bu metotları genel olarak dört başlık altında toplamak mümkündür:

• Özelleştirme yapmaksızın, yeniden yapılandırmaya gitme: Bu tip özelleştirme yapan ülkelere örnek olarak Hollanda ve Norveç verilebilir.

• Yeniden yapılandırmaya gidip daha sonra da özeleştirmeye giden ülkeler: Bu şekilde özelleştirme yapan ülkelere İngiltere, Arjantin ve Şili örnek olarak gösterilebilir.

• Yeniden yapılandırmaya gitmeksizin özelleştirmeye gitme: Bu uygulamayı Singapur yapmıştır.

• Belirlenen kuruluşları kısım kısım satma veya gelişigüzel, bir programa dayanmaksızın satma: Bu tip özelleştirmeyi Pakistan ve Kanada yapmıştır.

Yukarıda sayılan ülkelere ek olarak İspanya kamu kuruluşlarından bağımsız üretim tesislerini kurmuş daha sonra ise devlete ait üretim tesislerini satarak özelleştirme yapmıştır. Avusturya kamu kuruluşlarına ait şirketlerinin hisse senetlerini satmıştır. Japonya’da özelleştirme, blok satış ve kuruluşların hisse senetlerinin borsada satılmasıyla yapılmıştır. Genel olarak özelleştirme yapılırken şu yollar benimsenmiştir:

• hisse senetlerinin halka arzı, • blok ve direk satış,

• işçi / yönetici mülkiyeti ile özelleştirme, • finansal kiralama,

• işletme hakkının devri, • yönetim devri,

Anılan yöntemlerin haricinde başka metotların da kullanılmasına rağmen, özelleştirmeye yön veren yollar yukarıda sayılanlardır.

Dünya genelinde elektrik enerjisi kurulu güç itibariyle incelenecek olursa; “1991 yılı itibariyle 2.846.731 bin kw olan dünya toplam kurulu elektrik enerjisi gücünün 1.841.737 bin kw’sı termik (%65), 653.122 bin kw’sı hidrolik, 342.503 bin kw’sı nükleer ve 9.369 bin kw’sı ise jeotermal kaynaklara dayalıdır. Diğer taraftan kurulu güç toplamının 2.630.047 bin kw’lık kısmı (%92) kamu kesimi kapsamında bulunmaktadır. Almanya’da ise kurulu gücün %74’ünü termik kaynaklar oluştururken, bu Japonya’da %64’tür. Diğer taraftan, OECD ülkelerinden Fransa’da nükleer enerjiye dayalı kurulu güç %55 iken, Belçika’da bu oran %39’dur” (Yılmaz, 1994: 41). Görüldüğü gibi elektrikte dünya genelinde kamu tekeli ve düzenlemeler hala hakimdir.

DEK tarafından hazırlanan rapora göre; “dünya nihai elektrik ve ısı talebinin yıllık ortalama %2,4 - %3,1 oranında artış göstermesi beklenmektedir. 2010 yılına kadar elektrik enerjisi kurulu güç kapasitesinin, elektrik talebindeki artışa paralel olarak 3900 - 4500 GW’a ulaşacağı tahmin edilmektedir. Ülkemizin kurulu güç kapasitesi ise 2010 yılına kadar 65 GW’a, 2020 yılına kadar ise 109 GW’a çıkması planlanmaktadır” (DEK Komisyon Raporu, 1997).

“Elektrik sistemleri, özellikle iletim ve dağıtım şebekeleri açısından fiziki tekel durumunda olduklarından, bu tip kuruluşların özelleştirilmesinde mutlak surette düzenleyici bir kuruluşa (regulatory body) ihtiyaç vardır. Düzenleyici kuruluşun başlıca görevi, azami ölçüde rekabet yaratmak, ekonomik olmayan sosyal yatırımların gerçekleştirilmesindeki kuralları belirlemek, genel anlamda tüketicinin korunmasını sağlamaktır. Bu yapılırken diğer önemli bir husus da, sistemi yeni girişimcilere açık tutmaktır. Üretimde özelleştirme doğal tekel olmaması açısından da daha kolay olmakta, hızlı rekabet yaratabilmektedir. Japonya ve İngiltere’deki elektrik sistemi ana hattı genelde bu şekilde işlemektedir.

Dağıtım şirketlerinde de tekel olabilme özelliği olduğundan dolayı, elektrik satış fiyatları düzenleyici kurum tarafından denetlenmektedir. Başka bir deyişle, üretim şirketlerinden elektriğin satınalma ve dağıtım şirketlerince satılma fiyatları tıpkı bir borsa içinde değerlendirilmekte ve özellikle büyük tüketiciye, en ucuz fiyattan elektriğin verilmesine olanak sağlanmaktadır. Bu uygulamada rekabetin yeterli boyutlarda oluşabilmesi, özel sektör elindeki üretim şirketlerinin sayısının artması ve arzın talepten fazla olması ile doğru orantılı olarak sağlanmaktadır” (Geylani, 1992:146).

Bununla birlikte, “elektriğin dağıtımında rekabetin üretime kıyasla daha güç olduğu söylenmektedir. Ancak Norveç örneği teknolojik gelişmeler nedeniyle daha önceden İngiltere’de uygulandığı gibi sadece belli bir miktar üzerinde talebi olan müşterilerin değil, tüm müşteri gruplarının istedikleri dağıtım şirketlerinden elektrik seçme şanslarının olduğunu ve sektörün bu alanında da tam rekabetin yaşanabileceğini kanıtlamaktadır” (Alcan, 1999: 135).

“Fransa sistemi büyük ölçüde kamu ağırlıklı bir sistemdir. Electricite de France (EdF) nükleer kaynaklı elektrik enerjisi üretimi yapmaktadır. Ayrıca EdF’nin kurduğu nükleer santraller yüksek kapasite nedeniyle ihtiyaç fazlası üretime neden olmaktadır. Bu nedenle marjinal üretim maliyeti de düşüktür. EdF yasal bir tekel olarak çalışmaktadır” (Alcan, 1999: 96).

“1991 tarihli Norveç enerji yasası ile elektrik alanında piyasa esaslı bir sistemin çerçevesi oluşturulmuştur. 1 Ocak 1996 tarihi itibariyle Norveç piyasası İsveç piyasası ile entegre olmuştur. Norveç ve İsveç’in ortak oldukları elektrik piyasası Nord Pool tarafından idare edilmektedir. Organize olmuş bu yeni piyasa spot ve futures niteliklere aynı anda sahiptir. Buna ek olarak Norveç, düzenleme piyasası olarak nitelendirdiği ancak kapasite kısıtları nedeniyle henüz Norveç ve İsveç’in tam olarak paylaşmadıkları bir piyasaya da sahiptir” (Alcan, 1999: 111).

Arjantin’de, 1989 yılında Carlos Menem hükümeti zamanında elektrik piyasasında özelleştirmeye başlanmış ve 1992 yılında üretim ve dağıtım tesislerinin yerli ve yabancı şirketlere hisse satışı şeklinde özelleştirilmesinden sonra, piyasanın kontrol ve denetimi için ulusal düzenleme kurulu kurulmuştur. İspanya, 1991 yılında elektrikte özelleştirmeyi tamamlamıştır. 11 adet üretim ve 21 adet dağıtım şirketi ile bu işlemi yapmıştır.

Avrupa’da birçok ülke; Macaristan, Portekiz, İtalya ve Almanya özelleştirmeyi bitirmiştir. Azerbaycan bile, İHD modeli ile Kasım/2000 yılında çıkmış olduğu ihaleyi 12 Kasım 2001 tarihinde sonuçlandırmıştır. 2 yabancı ve 1 Türk firmasının katılmış olduğu ihaleyi 25 yıl süre ile Türk firması kazanarak 1 Ocak 2002 tarihi itibariyle işletmeye başlamıştır.

Avrupa’dan Latin Amerika’ya kadar pek çok ülkede özelleştirme işlemi yapılmış ve özellikle komşu ülkelerimizin birçoğu elektrik piyasasında özelleştirme işlemine bizden sonra başlamasına rağmen Türkiye’ye göre oldukça fazla ilerleme kaydetmiştir.

3.3.1. ABD Özelleştirmesi

ABD’deki elektrik sektörü, 1997 rakamları ile 210 milyar dolarlık satış hacmi ile yıllık 40 milyar dolarlık yatırım tutarıyla en önemli sektörlerden birisidir. Gelişen talebi karşılayacak düzeyde yatırım yapılmakta ve bu yatırımlara özel sektör de katkıda bulunmaktadır. Sistemin elektrik kaybı minimum olup, elektriğin birim fiyatı sanayide 4,7cent/kwh, konutlarda 8,4 cent/kwh ve ülke ortalaması 6,9 cent/kwh’tır. Açıklanan bu

göstergeler dünyanın diğer devletlerine göre çok iyi olmasına rağmen yine de ABD’de verimliliği artırıcı ve düzenleyici reformlar yapılması uygun görülmüştür.

ABD’de özelleştirme kademeli ve zamana yayılmış bir şekilde yapılmıştır. Özel sektörün eyaletlerde hem dağıtımı hem de üretimi yapması sonucu doğal monopoller oluşmuştur. Devlet tüketici ve küçük yatırımcıyı korumak adına bazı önlemler almış olup, bunların en önemlisi devletin tekelinde bulunan elektrik şirketine (US Tutilies) küçük üreticilerin, elektrik satmasının sağlanması olmuştur. Böylece sektörün monopolleşmesine karşı küçük yatırımcılar korunmuştur. Yakın dönemde ABD elektrik sektöründeki üretimin %30-50’sini bu küçük yatırımcılar tarafından yapılacağı tahmin edilmektedir. ABD’de devletin, özellikle tüketici ve küçük yatırımcıyı korumak için sektöre sürekli müdahale etmesi ve yapılan bu düzenlemeler sonucunda özel sektör fiyatlarının baskı altında tutulduğu, bu nedenle özel sektörün verimliliğinin tam anlamıyla sağlanamadığı ve olması gerekenden düşük düzeyde gerçekleştiği gözlenmiştir.

3.3.2. İngiltere Özelleştirmesi

“İngiltere’de Thatcher Hükümetinin iş başına gelmesiyle (1979), özelleştirme politikaları benimsenmiş olup, rekabet koşullarının yerleşmesi ve verimliliğin arttırılması için bir araç olarak görülmüştür. İngiltere’de özelleştirme politikalarında temel hedefler şöyle sıralanmıştır:

• Rekabet, yeniden düzenleme ve diğer yöntemlerle verimliliği arttırma, • Kamu sektörü borçlanmalarını (PSBR) aşağı düzeyde tutmak,

• Kamu kuruluşları kararlarında devlet müdahalesini azaltmak,

• Diğer öncelikli devlet harcamalarını finanse etmek için gerekli kaynakları yaratmak,

• Kamu kuruluşunda çalışan işçilerin hisse senedi satın almalarını teşvik etmek, • Genel ekonomideki hisse senedi satışlarının alanını genişletme ve sermaye

İngiltere’de elektrik sektörünün özelleştirme sürecinde, Merkezi Elektrik Üretim Kurumu tarafından piyasa; üretim, iletim, dağıtım ve nükleer bazlı elektrik üretimi olmak üzere önce 4’e ayrılmıştır. İletimden sorumlu National Grid Company (NGC) şirketi havuz adı verilen bir sistemle üretilen toptan elektriğin ticaretini rekabet kurallarına uygun olarak yapmakla görevlendirilmiştir. İngiltere’deki enerji üretiminin %80’nini gerçekleştiren National Power ve Power Gen’nin hisselerinin %60’ı Londra Borsasında satılarak, Nükleer enerji üretiminde de British Enerjinin özelleştirme ve verimsiz veya çevreye zararlı olanların kapatılması yoluyla bu alandaki özelleştirmeler tamamlanmıştır.

Elektriğin dağıtımında ise devlete ait 12 dağıtım bölgesi kaldırılarak yerine dağıtım ve iletimi ayrı olarak yapan 12 Bölgesel Dağıtım Şirketi kurulmuş ve büyük tüketicilere diğer dağıtıcı veya üreticilerle anlaşma yapma hakkı verilmiştir. Böylece İngiltere’de 1990’lı yıllara gelindiğinde elektrik sektöründe yapısal değişim tamamlanmış ve özelleştirmeyle serbestleşme, sektördeki kamu olgusuna ve devlet korumacılığına son vermiştir.

Bu süreçte elektrik sektöründeki şirketlerin aşağı yukarı tamamı özelleştirilirken bu sayede serbest piyasa ekonomisi koşullarında şirketlerin kar/zarara dayalı rekabetleri elektrik piyasasının yeniden yapılanmasını sağlamıştır. İngiltere’de diğer bazı sektörlerde (gaz, telekomünikasyon) olduğu gibi elektrik sektöründe de özelleştirmeden sonra Elektrik Kanununa göre Elektrik Düzenleme Kurulu kurulmuştur. Bu kuruluşun esas amacı, elektrik sektöründe serbest piyasa ekonomisi şartlarının oturmasını, rekabetin artmasını sağlamak ve piyasaya yön vermektir. Özellikle bu kurum doğal monopollerin yer aldığı bazı iletim ve dağıtım şirketleri başta olmak üzere sektörde yapılan tüm işlerin takibi, yönlendirilmesi, kanun ve lisanslara uygun şartlarda çalışmaların yapılması için mücadele etmektedir.

Netice itibariyle, dünya elektrik enerjisi sektöründeki en önemli özelleştirme uygulamalarından biri İngiltere’de başlamış, Thatcher Hükümeti enerji kanununu 1983’de çıkarmış ve 1984’de içinde Galler bölgesi de bulunan 12 bölgede elektrik

dağıtımı özelleştirilmiştir. Bu özelleştirmelerde tüm kamu hisseleri satılmış olup, halen Londra Borsasında işlem görmektedir.

3.3.3. Almanya Özelleştirmesi

“Almanya Enerji Ekonomisinin Düzenlenmesi Hakkında Yasa 28 Nisan 1998 tarihli Federal Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir” (Hazine Dergisi, 1998: 1). Rekabet esaslı olan bu yasa elektrik sektöründe fiyatların düşeceği ümidiyle çıkarılmıştır. “Avrupa Birliği Parlamentosu ve Konseyi iç pazarda mal, kişi, hizmet ve sermayenin serbest dolaşımı bakımından elektrik enerjisi pazarının da serbest bir yapıya kavuşturulması amacıyla 19.12.1997 tarihli bir yönergeyle üye devletlerin elektrik sektörünü belirli süreler içinde tedricen serbest rekabete açması ön görülmüştür” (Hazine Dergisi, 1998: 1).

Tablo 12’de Almanya’daki elektrik pazarı yer almakta olup, elektrik piyasasının %90’ı kamunun elindedir. Tablo 13’te ise Almanya’da üretilen elektriğin kullanıldığı sektörler gösterilmiştir. Bir başka dikkate çeken husus ise; “AB’de üretilen elektriğin %60’ı Almanya, Fransa ve İngiltere’nin payına düşmektedir. AB’nin 9 küçük ülkesinin elektrik üretimi, Almanya’nın üretiminin %80’i kadardır (Hazine Dergisi, 1998: 8). Tablo 12: 1997 Yılı Elektrik Üretiminin Üretim Yerlerine Göre Dağılımı

ÜRETİM YERLERİ Milyar Kwh

Kamu Santralleri 485,0

Otoprodüksiyon (Sınai işletmelerinin kendisi için üretimleri) 54,8

Federal Demiryolu İdaresi 7,4

Tablo 13: 1996 Sonu İtibariyle Elektriğin Kullanıldığı Sektörler

Kullanılan Sektörler Milyar Kwh

Demir ve Çelik Üretimi 24,2

Kimya ve Petrol 52,3 Diğer Endüstriler 154,2 Ulaşım 16,5 Kamu Tesisleri 36,9 Tarım 7,9 Konutlar 128,3 Ticaret, Zanaat 57,5

Santrallerin Kullanımı ve Kayıplar 66,9

İhracat 42,7

Toplam Kullanım : 587,4

Kaynak: Hazine Dergisi, Temmuz 1998, Sayı 11, s.8